Komentarz Biura Związku Miast Polskich

o projekcie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy

17 czerwca w Krakowie Zgromadzenie Ogólne Związku przyjęło stanowisko w sprawie dokony­wania zmian granic miast i gmin zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (https://www.miasta.pl/aktualnosci/czas-skonczyc-z-nieadekwatnoscia-i-anachronicznoscia-podzialow-administracyjnych) . Zostało ono niestety, nie po raz pierwszy, zlekceważone przez rządzących.

Obowiązujący podział administracyjny Polski, w znacznej mierze ukształtowany w okresie PRL, chaotycznie zmieniany w latach 1990-92, w wielu przypadkach powstawał w sposób przypadkowy i niespójny, nie odpo­wia­dając nawet ówczesnym uwarun­kowaniom funkcjonalnym ani tym bardziej zasadom zrównoważonego rozwoju. Współczesne procesy przestrzen­ne – w szczególności intensywna suburbanizacja – powodują, że wiele miast realnie wykracza poza swoje historyczne granice, co skutkuje pogłębiającym się rozdźwiękiem pomiędzy rzeczywistym obsza­rem funkcjonal­nym a grani­cami administracyjnymi. Następuje spadek liczby mieszkańców w granicach administracyjnych miast, a w konsekwencji osła­bienie ich potencjału rozwojowego oraz utrudnienia w realizacji usług publicznych. Przed­mieścia, choć formalnie nale­żące do gmin wiejskich, są zwykle w większym stopniu powiązane funkcjo­nalnie z miastem niż z terenami niezurbanizowanymi. W związku z tym zachodzi konieczność dostosowy­wania granic administracyjnych do rzeczywistych skutków procesów urbanizacyjnych, do rzeczywistości przestrzennej i społecznej.

Ogłoszony właśnie przez resort spraw wewnętrznych i administracji, datowany 8 lipca projekt rozporządzenia Rady Ministrów, rozpatrujący wnioski JST dotyczące zmian granic administracyjnych, jest jaskrawym przykła­dem uchylenia się od odpowiedzialności, która w tym zakresie spoczywa wyłącznie na radzie ministrów (art. 4 ustawy o samo­rządzie gminnym). Z przepisu tego wynika, że rząd podejmuje decyzje w tym zakresie co do zasady z własnej inicjatywy. Przepis dodatkowo stwarza możliwość dokonywania zmian „na wniosek zainteresowanej rady gminy”. Kryteria wskazane w art. 4 ust. 4 ustawy są jasne i nie zawierają wymogu uzyskania czyjejkolwiek pozytywnej opinii, zatem wszystkie – ważne skądinąd – opinie mają jedynie charakter pomocniczy. A przy „sporach o miedzę” z góry można przewidzieć, które będą negatywne. Tymczasem w uzasadnieniu projektu napisano: „Z uwagi na brak obopólnej zgody między jednostkami samorządu terytorialnego objętymi danymi zmianami, do negatywnego rozpatrzenia rekomenduje się następujące wnioski” (tu obszerna lista). Inaczej mówiąc: mamy pretekst, by schować głowę w piasek i udawać, że nie ma problemu.

Anachroniczność obecnego, w dużej części odziedziczonego po poprzedniej epoce podziału administracyj­nego, wskazywana coraz częściej także przez ekspertów[1] jako czynnik hamujący zrównoważony rozwój, wy­maga zdecydowanej postawy ze strony rządu. Tymczasem wszelkie apele miast i rekomendacje naukowców stanowią jedynie zbiorowy „głos wołającego na pustyni”. Warto przypomnieć, że część postulatów wskazuje na alternatywę: wprowadzenie efektywnych narzędzi współpracy w miejskich, w tym metropolitalnych obszarach funkcjo­nalnych, ale i one nie mogą doczekać się konstruktywnych rozwiązań w ustawach.

Należy przypomnieć, że:

• uznanie wymogów zrównoważonego rozwoju miast, zwłaszcza ośrodków subregionalnych, jest priory­tetem projektu nowej średniookresowej strategii rozwoju kraju;
• zmiany granic nie powinny być postrzegane jako działanie nadzwyczajne czy kontrower­syjne, lecz jako narzędzie służące porządkowaniu przestrzeni i dostosowywaniu podziału administra­cyjnego do rzeczywistych uwarunkowań, przy równo­czesnym przestrzeganiu obowiązujących prze­pisów i uspraw­­nianiu istniejących mechanizmów współpracy między jednostkami samorządu teryto­rialnego,
• obecny stan prawny – mimo niedoskonałości – pozwala na podejmo­wanie decyzji o zmianach granic gmin w oparciu o obowiązujące przepisy oraz uza­sadnione przesłanki funkcjonalne;
• podejmowanie przez rząd własnych inicjatyw i konstruktywne rozpatrywanie wniosków o zmiany granic nie powinno być wstrzymywane pod pretekstem braku obopólnej zgody czy trwających już od blisko 20 lat prac legislacyjnych.

Andrzej Porawski, dyrektor Biura

Poznań, 14 lipca 2025 r.

[1] Tomasz Kaczmarek - Gminny podział administracyjny w świetle 25 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce , Przegląd Politologiczny nr. 1, 2016 (https://doi.org/10.14746/pp.2016.21.1.5)

Załączniki:
Stanowisko ZO ZMP w sprawie dokony­wania zmian granic miast i gmin zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju