Stanowisko
Zarządu Związku Miast Polskich
w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych
(numer z wykazu UC 100)

Zarząd Związku Miast Polskich z satysfakcją przyjmuje przedłożenie przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC 100) mającego na celu m.in. wdrożenie systemu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP), o co Związek Miast Polskich konsekwentnie apeluje od wielu lat. Przedłożony projekt w zakresie ROP stanowi istotny krok w kierunku wdrożenia sprawiedliwego systemu finansowania gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce opartego od wielu lat na modelu gminnym.

System ten pozwoli na realizację zasady „zanieczyszczający płaci” oraz na wyraźne odróżnienie w systemie odpadowym konsumenta od mieszkańca. Zaproponowane rozwiązania mogą także wpłynąć na zahamowanie wzrostu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez mieszkańców lub wręcz – w dłuższej perspektywie - ich obniżenie. Rozwiązania te mogą mieć wpływ na ograniczenie ilości i zmianę jakości odpadów opakowaniowych trafiających do gminnych systemów odpadowych, wpływając na koszty ich zagospodarowania oraz uzyskiwane przez gminy poziomy recyklingu.

Pozytywnie należy ocenić przypisanie kluczowych ról w systemie podmiotom publicznym, których działalność jest transparentna i kontrolowalna. Jednocześnie podmioty te są niezależne od innych interesariuszy systemu, w tym producentów i podmiotów z branży odpadowej. Należy jednak zaapelować o zwiększenie mechanizmów kontroli przyjętych w przedłożonym projekcie, w szczególności w zakresie działania Organizacji ROP Opakowań.

Z uznaniem należy również przyjąć decyzję Ministerstwa Klimatu i Środowiska dotyczącą opracowania projektu całkowicie nowej ustawy opakowaniowej, zamiast dokonywania jej kolejnej obszernej nowelizacji. Tożsamy model działania powinien zostać przyjęty w przyszłości w odniesieniu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na dalszym etapie prac niezbędne jest dokonanie rewizji zaproponowanych rozwiązań dotyczących:

1. procedury opracowywania i uzgadniania Zasad Działania Organizacji ROP Opakowań – procedura ta powinna być transparentna i umożliwiać aktywny udział wszystkich zainteresowanych środowisk, w tym przyszłych beneficjentów środków, które pochodzą z opłaty opakowaniowej. Projekt Zasad powinien być też opiniowany przez Radę ROP. Niezbędne jest także zapewnienie jawności uzgodnionych Zasad;
2. procedury wypłaty środków pochodzących z opłaty opakowaniowej – procedura ta powinna zostać skrócona i uproszczona. Należy przy tym przyjąć analogiczne zasady względem wszystkich beneficjentów. Brak jest podstaw, aby w przypadku gmin podstawą zatwierdzenia wniosku były sprawozdania zatwierdzone przez marszałka województwa, co w szeregu przypadków znacząco przedłuży cały proces i odsunie w czasie dystrybucję należnych gminom środków. Dodatkowo należy wprowadzić instytucję milczącej zgody w przypadku braku zastrzeżeń ze strony Organizacji ROP Opakowań co do złożonego wniosku w określonym ustawowo terminie. Ustawa musi ponadto określać procedurę odwoławczą w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku oraz sankcje wobec Organizacji ROP Opakowań w przypadku naruszenia ustawy;
3. audytowania gminnych systemów odpadowych przez niezależnych biegłych rewidentów w zakresie oceny sprawozdania przedkładanego przez gminę przedstawiającego przyjęte założenia, wykorzystane dowody oraz dokonane obliczenia w zakresie spełniania warunków uprawniających do ubiegania się o finansowanie kosztów netto – systemy gminne podlegają kontroli ze strony organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (wojewodowie, RIO) oraz innych organów publicznych (marszałkowie województw, inspekcja ochrony środowiska itp.). Brak jest podstaw do wprowadzania obligatoryjnego corocznego badania sprawozdań na potrzeby rozliczeń ROP przez podmioty prywatne. Niepotrzebnie zwiększy to koszty funkcjonowania systemu oraz przedłuży całą procedurę. W szczególności audyt taki nie jest potrzebny w przypadku finansowania w ramach systemu ROP przeznaczonego na utrzymanie systemu selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
4. kryteriów wypłaty środków pochodzących z opłaty opakowaniowej na rzecz gmin – kryterium tym nie może być liczba mieszkańców według danych GUS. Kryterium to nie oddaje kosztów związanych z funkcjonowaniem gminnego systemu odpadowego. Dodatkowo pod uwagę powinna być brana gęstość zaludnienia oraz ilość odpadów komunalnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Podobnie kryterium wypłaty środków – zwłaszcza w pierwszym okresie funkcjonowania systemu - nie może być ilość odpadów przekazanych do recyklingu bezpośrednio lub po przetworzeniu. Przyjęcie tego kryterium będzie przerzucać na gminy odpowiedzialność za jakość opakowań i ich zdolność do recyklingu, jak również za sytuację na rynku recyklingu odpadów opakowaniowych, co jest całkowicie niezależne od nich. Jest to szczególnie istotne w kontekście systemu kaucyjnego, który pozbawi gminy najbardziej wartościowych i najłatwiejszych do recyklingu odpadów opakowaniowych;
5. zagwarantowania ustawowo konieczności aktualizacji rozporządzeń dotyczących stawek opłaty opakowaniowej dla poszczególnych kategorii materiałowych opakowań;
6. ustawowego zagwarantowania minimalnej puli środków pochodzących z opłaty opakowaniowej na rzecz gmin oraz wyraźne zagwarantowanie określonej części środków na gospodarkę odpadami komunalnymi;
7. zwiększenia jawności działania systemu ROP poprzez szerszy obowiązek publikacji materiałów przez Organizacji ROP Opakowań oraz IOŚ-PIB;
8. wprowadzenia mechanizmów gwarantujących obniżenie kosztów po stronie gmin na skutek transferowania do przetwarzających odpady komunalne oraz prowadzących recykling odpadów opakowaniowych środków, które pochodzą z opłaty opakowaniowej;
9. składu i zadań Rady ROP. W obecnie przedłożonym projekcie w organie opiniodawczo-doradczym Ministra Klimatu i Środowiska na 22 miejsca, aż 11 zajmują przedstawiciele administracji centralnej, w tym 3 osoby bezpośrednio z Ministerstwa. Tak ukształtowany skład Rady ROP nie odzwierciedla jej charakteru i celów działania. Konieczne jest też poszerzenie katalogu zadań Rady ROP o opiniowania wszystkich kluczowych dla systemu ROP projektów dokumentów, w tym projektów rozporządzeń i Zasad Działania Organizacji ROP Opakowań;
10. doprecyzowania przepisów dotyczących związków międzygminnych celem uniknięcia wątpliwości, kto powinien być beneficjatem środków pochodzących z opłaty opakowaniowej;
11. mechanizmów kontroli właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zaproponowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – zaproponowane rozwiązania pozostają w sprzeczności z niezmienianymi przepisami dotyczącymi odpowiedzialności za naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (art. 6ka ucpg). Kwestie te powinny być przedmiotem odrębnej nowelizacji ustawy czystościowej, po ich wcześniejszej szczegółowej analizie z udziałem praktyków samorządowych i ekspertów.

Niezbędne jest także przedstawienie projektów podstawowych aktów wykonawczych, w tym dotyczących stawek opłaty opakowaniowej dla poszczególnych kategorii materiałowych opakowań oraz udziału we wpływach z opłaty opakowaniowej, przeznaczanych na poszczególne zadania Organizacji ROP Opakowań.

Zarząd Związku Miast Polskich apeluje o jak najszybsze odniesienie się do ww. uwag oraz przedstawienie kolejnej wersji projektu, która będzie mogła być skierowana do dalszych prac legislacyjnych.

Za Zarząd

(-) Arkadiusz Chęciński

Wiceprezes Związku

Nowa Sól, 29 sierpnia 2025 r.

Załączniki:
Stanowisko Zarządu ZMP w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych - PDF