Związek Miast Polskich

Uchwalona 13 stycznia br. nowelizacja Prawa oświatowego jest niezgodna z Konstytucją. Narusza m.in. prawa rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z ich przekonaniami, ale także samodzielność samorządu terytorialnego, a tym samym zasadę pomocniczości. Bez respektowania zasady pomocniczości ulega ograniczeniu zdolność udziału obywateli w niezależnym od władzy publicznej dialogu, w którym kształtuje się akceptacja koncepcji dobra wspólnego - wartości konstytucyjnej, której nie wolno identyfikować z dobrem (interesem) państwa w rozumieniu aparatu władzy, czy też aktualnej politycznej większości, mówi konstytucjonalista dr hab. Ryszard Piotrowski, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.

13 stycznia 2022 r. Sejm uchwalił nowelizację Prawa oświatowego znaną szerzej jako Lex Czarnek. Jak Pan ocenia tą regulację pod względem zgodności z Konstytucją?

Ryszard Piotrowski: Ocena ogólna wypada niestety źle. Szereg postanowień tej ustawy jest niezgodnych z Konstytucją. Lista zarzutów jest długa. Przepisy Lex Czarnek naruszają samodzielność samorządu terytorialnego, a tym samym zasadę pomocniczości; zasadę państwa prawa; zasadę decentralizacji władzy publicznej; zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przepisy nowelizacji pozbawiają też rodziców prawa do wychowania dzieci zgodne z własnymi przekonaniami.

Zatrzymajmy się na chwilę na tym ostatnim punkcie. Przecież przepisy Konstytucji nie gwarantują, , że wiedza przekazywana w szkole będzie zgodna z przekonaniami rodziców.

Nie oznacza to jednak, że ustawodawca ma prawo w sposób arbitralny pozbawiać rodziców prawa do respektowania ich przekonań. A to właśnie robi Lex Czarnek pozwalając kuratorom oświaty ignorować opinię rady rodziców na temat stowarzyszeń i innych organizacji, które w danej szkole maja prowadzić zajęcia z uczniami.

Przepisy nowelizacji wskazują, że „organizacja i prowadzenie zajęć z uczniami w szkole lub placówce przez stowarzyszenia i inne organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej innowacyjnej szkoły lub placówki, wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.” Jednocześnie przewidują, że kurator nie jest związany pozytywną opinią rady rodziców w tej sprawie. Oznacza to, że kurator może uniemożliwić organizację i prowadzenie zajęć określonym stowarzyszeniom i organizacjom, pomimo że rada rodziców danej szkoły zaopiniowała je pozytywnie.

Rozwiązanie przewidziane w ustawie, przyznające kuratorowi możliwość niewydania pozytywnej opinii dotyczącej organizacji i prowadzenia zajęć (mimo pozytywnej opinii rady rodziców) nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązane, a zatem do zagwarantowania prawa do nauki. Ponadto rozwiązanie to, stwarzając podstawę do ignorowania stanowiska rady rodziców, oznacza wybór środka szczególnie dolegliwego, ponieważ sprowadzającego immanentne ryzyko konfliktów w szkole i osłabienia zdolności jej funkcjonowania. Pozbawienie rodziców wpływu na działalność szkoły w przedmiotowym zakresie nie znajduje oparcia w żadnej z przesłanek ograniczania ich prawa do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Nie wymaga tego bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, wolności i prawa innych osób.

Artykuł 12 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita zapewnia wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Czy tworzenie przez kuratora oświaty – przedstawiciela władzy publicznej – list organizacji i stowarzyszeń, które mogą lub nie mogą prowadzić w szkole zajęć nie jest z tym przepisem sprzeczne?

Konstytucja tworzy przesłanki dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, w którym właśnie obywatele, zorganizowani w różnych strukturach formalnych (partie polityczne, stowarzyszenia, organizacje społeczne, fundacje) realizują swoje cele wpływając na sprawy publiczne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny system demokratyczny tym m.in. różni się od totalitarnego, że wyklucza monopol partii politycznych na wpływanie na politykę państwa. Partie polityczne mają wprawdzie szczególny status, ze względu na swe funkcje w demokracji parlamentarnej, ale są jednym z wielu elementów struktury życia publicznego. Nie są ani elementem jedynym, ani nie mają monopolu, nie mogą ponadto ograniczać działalności innych struktur życia publicznego.

Przepisy uchwalonej 13 stycznia 2022 r. nowelizacji Prawa oświatowego zawierają przesłanki do monopolizowania wpływu tworzących większość parlamentarną partii politycznych na politykę państwa w dziedzinie oświaty poprzez ograniczanie działalności organizacji pozarządowych. Są zatem niezgodne Konstytucją, która gwarantuje każdemu wolność zrzeszania się oraz wykluczają arbitralną ingerencję państwa w działalność organizacji pozarządowych.

Wśród formułowanych wobec Lex Czarnek zarzutów pojawił się wskazujący, że ustawa ta centralizuje funkcjonowanie oświaty i uniemożliwia wykonywanie przez samorząd terytorialny, przysługującej mu części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Czy w Pana ocenie jest to zarzut trafny?

Tak, zgadzam się z tym stanowiskiem. Ustawa nie odbiera samorządom zadań oświatowych, natomiast ogranicza zdolność ich wykonywania. Przykładem może być przyznanie kuratorom oświaty decydującego wpływu na kształt sieci szkół. Co do zasady ustala ją samorząd terytorialny. Jednak np. decyzja o likwidacji szkoły wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Gdy kurator opinii pozytywnej nie wyda, likwidacja szkoły jest niemożliwa. Można zatem powiedzieć, że opinia kuratora jest de facto decyzją w sprawie. To kurator wydając taką, a nie inną opinię rozstrzyga o tym, czy dana szkoła zostanie zamknięta, czy też nie (chociaż formalnie kompetencja w tym zakresie należy do samorządu).

Innym przykładem centralizacji jest chociażby dokonana w omawianej ustawie zmiana polegająca na hierarchicznym podporządkowaniu dyrektorów szkół i placówek administracji rządowej oraz wymuszająca egzekwowanie poleceń nadzoru pedagogicznego.

Już tylko te dwa przykłady uzasadniają twierdzenie, że omawiana nowelizacja centralizuje funkcjonowanie systemu oświaty wbrew konstytucyjnej zasadzie decentralizacji.

Nowelizacja dodała do Prawa oświatowego przepis, który stanowi, że kurator oświaty opiniując likwidację szkoły ocenia „zasadność likwidacji szkoły, w tym zgodność tej likwidacji z przepisami prawa”. Czy to oznacza, że kurator oświaty stał się kolejnym organem nadzoru nad działalnością JST?

Przede wszystkim zmiana ta oznacza wyposażenie podmiotu opiniującego likwidację szkoły w prawo podjęcia arbitralnej decyzji w tym przedmiocie, niezależnie od stanowiska organu prowadzącego. W ten sposób organ nadzoru pedagogicznego może ingerować w istnienie szkół i ich sieć, podczas gdy prowadzenie szkół jest zadaniem własnym samorządu terytorialnego.

Omawiane rozwiązanie jest niezgodne także z innymi postanowieniami Konstytucji, mówiącymi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, m.in. że z punktu widzenia konstytucyjnego wykluczone są inne kryteria oceny zasadności likwidacji szkoły lub placówki. Tymczasem nowelizacja Prawa oświatowego wprost wskazuje, że zgodność likwidacji szkoły z przepisami prawa jest jedynie jednym z elementów ocenianych przez kuratora oświaty.

Co więcej użyte w przepisach Prawa oświatowego sformułowanie „po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty” oznacza, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Jednocześnie ustawodawca pozwala kuratorowi oświaty działać nie na podstawie konkretnych norm prawnych, ale przy zastosowaniu także innych kryteriów aniżeli kryteria prawne. Takie rozwiązanie jest niezgodne Konstytucją.

Kurator nie może sprawować nadzoru nad samorządem terytorialnym, ponieważ nie został wymieniony w art. 171 ust. 2 Konstytucji. Nie powinien zatem podejmować środków nadzoru względem poszczególnych przejawów działania samorządu terytorialnego. Jeżeli ustawodawca przyznając kuratorowi określone kompetencje, czyni zeń organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, to narusza Konstytucję.

Na początku naszej rozmowy wspomniał Pan, że Lex Czarnek narusza samodzielność samorządu terytorialnego. Czy mógłby Pan wskazać, w jaki sposób się to przejawia?

Przede wszystkim w postanowieniach tej grupy przepisów nowelizacji Prawa oświatowego, które regulują kwestie powoływania i odwoływania dyrektora szkoły. Przepisy te wskazują bowiem przypadki, w których kurator oświaty może samodzielnie odwołać dyrektora szkoły. Uzależniają także powierzenie tego stanowiska osobie niebędącej nauczycielem od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zasadę samodzielności samorządu terytorialnego naruszają oczywiście wspomniane już przepisy uzależniające likwidację szkoły od pozytywnej opinii kuratora, czy wymagające takiej pozytywnej opinii w procesie łączenia szkół.

Czy jednak ustawodawca nie ma prawa kształtować systemu edukacji według własnego uznania, nawet jeżeli oznacza to ograniczenie roli samorządów na rzecz administracji centralnej?

Ustawodawca oczywiście takie prawo ma. Musi jednak z niego korzystać z poszanowaniem Konstytucji i wynikających z jej treści zasad. Jedną z najważniejszych w tym względzie jest ta mówiąca, że Rzeczpospolita jest naszym wspólnym dobrem.

Konstytucja, uznając Rzeczpospolitą za dobro wspólne wszystkich obywateli, a zasadę solidarności za niewzruszoną podstawę Rzeczpospolitej, określa tym samym granice, których władza publiczna nie może przekraczać, jeśli podejmowane przez nią działania – w tym zwłaszcza prawodawcze – mają odpowiadać standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą. Bez respektowania zasady pomocniczości ulega ograniczeniu zdolność udziału obywateli w niezależnym od władzy publicznej dialogu, w którym kształtuje się akceptacja koncepcji dobra wspólnego. W polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego ugruntowane jest przekonanie, że nie wolno dobra wspólnego identyfikować z dobrem (interesem) państwa w rozumieniu aparatu władzy, a w szczególności jakiegoś jednego ogniwa administracji państwowej, czy też aktualnej politycznej większości, która zdominowała instytucje władzy publicznej.

Ta wyrażona w art. 1 Konstytucji zasada nie pozwala zatem, by system szkolny był narzędziem mającym służyć partii politycznej czy też koalicji tworzącej większość parlamentarną. Przeciwnie, funkcjonowanie oświaty powinno być neutralne politycznie, a szkoły powinny stanowić dobro, z którym obywatele byliby zdolni utożsamić się niezależnie od swoich przekonań politycznych.

Nie mniej istotna jest tutaj zasada proporcjonalności, która m.in. zabrania nieproporcjonalnej ingerencji w prawa samorządu terytorialnego.

Na czym taka nieproporcjonalna ingerencja ustawodawcy może polegać?

W przypadku omawianej ustawy naruszenie zasady proporcjonalności polega na tym, że zamierzone przez ustawodawcę cele, polegające na podporządkowaniu samorządu terytorialnego administracji rządowej w zakresie przewidzianym ustawą, a w szczególności przekształceniu dyrektorów szkół w funkcjonariuszy podległych administracji rządowej, pozostają poza dopuszczalnym w świetle Konstytucji zakresem jej działania. Naruszenie zasady proporcjonalności polega również na tym, że dobro chronione, jakim jest wzmocnienie uprawnień administracji rządowej, jest mniejsze aniżeli dobro poświęcane, a więc wpływ jednostek samorządu terytorialnego na funkcjonowanie szkół.

Wspominał Pan również, że Lex Czarnek narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa…

Zasada zaufania odnosi się przede wszystkim do osób fizycznych i innych podmiotów prywatnych, ale nie tylko. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny zasada zaufania gwarantuje także ochronę jednostkom samorządu terytorialnego w ich stosunkach z państwem. Oznacza ona, że JST mogą oczekiwać, iż ich uprawnienia w dziedzinie oświaty, oparte na podstawach konstytucyjnych i związane z demokratyczną legitymacją organów samorządu, nie zostaną zniesione przez ustawodawcę w demokratycznym państwie prawnym.

Tymczasem ustawa, centralizując funkcjonowanie oświaty, uniemożliwia wykonywanie przez samorząd terytorialny, przysługującej mu części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Zadania w dziedzinie oświaty nie zostały samorządowi odebrane, natomiast ograniczono zdolność do wykonywania tych zadań zgodnie z Konstytucją, to jest we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.