Stanowisko Zarządu Związku Miast Polskich

w sprawie funkcjonowania nowej ustawy o dochodach JST

w kontekście trwającej oceny jej działania

Zarząd Związku Miast Polskich, po pozytywnym zaopiniowaniu wiosną 2024 r. założeń nowej ustawy o dochodach JST, jeszcze przed jej wejściem w życie zwracał uwagę na niektóre elementy przyjętych rozwiązań szczegółowych, wyrażając wątpliwości zwłaszcza w kwestiach niejasnego systemu determinant oraz niezrozumiałego mechanizmu wyrównawczego (wg tzw. zamożności), a także protestując wobec wprowadzonej w ustawie dyskryminacji miast na prawach powiatu (stanowisko z 23.09.2024). Po raz kolejny Zarząd interweniował u Ministra Finansów w sprawie podanych przez resort kwot udziałów JST w PIT i CIT oraz kwot subwencji na rok 2026 (24.10.2025), zwłaszcza w sprawie miast, dla których podane kwoty były niższe niż w r. 2025 oraz dla których ich wzrost był niższy niż założony w budżecie państwa wskaźnik inflacji.

Osobno Związek zajmował stanowiska w sprawie niewydolnego i niesprawiedliwego sposobu finansowania oświaty (Zarząd – 25.11.2024; Zgromadzenie Ogólne – 18.06.2025), który – zamiast oczekiwanej zmiany – został w tej ułomnej formie utrwalony w nowej ustawie.

Uwagi do ustawy zgłaszają zarówno miasta jak i członkowie Komisji Finansów ZMP, wskazując na:

• brak transparentności danych, kwot i wyliczeń przekazywanych przez resort finansów, zwłasz­cza co do determinant, które w istotny sposób wpływają na wyliczenie „potrzeb wydatkowych”,
• sprzeczność niektórych wyliczeń (zwłaszcza zmniejszeń) z art. 167 Konstytucji RP, który zapew­nia JST dochody „odpowiednie do przypadających im zadań”,
• niejasny i niesprawiedliwy „mechanizm wyrównawczy”, zwłaszcza przy nierzetelnych danych statystycznych, na podstawie których ustala się wskaźnik „zamożności” i potrzeby wydatkowe.

Miasta na prawach powiatu podkreślają, że mają obowiązek realizować wszystkie zadania gmin i powiatów, zatem ich udziały w podatkach powinny – jak wcześniej – stanowić sumę udziałów gminy i powiatu. Trzeba też dodać, że miasta te realizują dodatkowo zadania w za­kresie utrzymania i rozwoju dróg wojewódzkich i krajowych na swoim terenie, a także zadania regio­nalne, zwłaszcza w dziedzinie kultury i polityki społecznej, czego ustawa nie uwzględnia. Na domiar złego dodatkowo dyskry­minuje te miasta w zakresie wskaźnika „zamożności”, co również obniża ich dochody.

Domagamy się także transparentnego przeprowadzenia korekty ubytków spowo­dowanych błę­dami w naliczaniu należnego podatku CIT w latach 2024 i 2025 oraz szybkiego przekazania środków z przeznaczonej na tę korektę rezerwy.

Zarząd dziękuje ekspertom NIST za szybkie opracowanie i upublicznienie Raportu (25/2025) do­ty­czącego finansów JST w warunkach nowej ustawy. Zgadzając się z jego głównymi tezami należy stwierdzić, że szczegółowe rozwiązania przyjęte w ustawie nie zapewniają realizacji podstawowych założeń, ogłoszonych przy podjęciu prac nad jej projektem.

Najważniejsze mankamenty ustawy, które wymagają naprawy, są następujące:

• system determinant (po części na podstawie niewiarygodnych danych ze statystyki publicznej), jest oparty na zbyt uproszczonym podejściu, nieuwzględniającym licznych istotnych czynników, co prowadzi do błędnego oszacowania potrzeb wydatkowych wielu JST;
• nieracjonalny, destymulacyjny i niesprawiedliwy system wyrównawczy;
• nierozwiązanie problemu finansowania oświaty (ustawa utrwaliła dotychczasowy, coraz silniej dysfunkcyjny sposób podziału arbitralnie przyjętej kwoty, ustalonej bez związku z realnymi potrze­bami wydatkowymi w tej dziedzinie, które – wobec braku standardów – nie są znane);
• brak zobiektywizowanego sposobu oceny potrzeb rozwojowych.

Niektóre niezbędne działania naprawcze są zaproponowane w Raporcie NIST. Część z nich wymaga także zmian w innych aktach prawnych, zwłaszcza dotyczących oświaty. Związek Miast Polskich deklaruje wole uczestnictwa w pracach nad oceną funkcjonowania ustawy.

Uwagi szczegółowe do rozpatrzenia w dalszych pracach:

1. Grzechem pierworodnym ustawy było bezkrytyczne przyjęcie wyjściowego założenia, że potrzeby wydatkowe JST odzwierciedlają dane historyczne (wydatki ponoszone w latach kryzysu finansów JST), co spowodowało, że ustawa oddaje raczej ograniczone możliwości JST niż ich realne potrzeby.

2. Ważnym problemem są nieadekwatne wielkości wag determinant dla poszczególnych obszarów wydatków. Do ich wyliczeń wykorzystano wielkości wydatków bieżących netto jako średnią z lat 2020-2022. Po pierwsze: był to okres obejmujący pandemię COVID-19, a po drugie: struktura ta uległa zmianie w kolejnych latach. Uzasadnione wątpliwości wzbudza również fakt dotyczący wykorzys­tania średniej z 3 lat (jako miary) na potrzeby określenia struktury obszarów wydatków. Analiza w ramach poszczególnej kategorii JST wykazuje istotne rozbieżności pomiędzy JST, które niejedno­krotnie są uzasadnione specyficznymi uwarunkowaniami społeczno-ekonomicznymi na danym obszarze. W obecnym systemie możliwe jest zaklasyfikowanie tego samego rodzaju wydat­ków w odmienny sposób. Tego typu sytuacje wpływają również na strukturę wydatków bieżących netto. Podobna sytuacja dotyczy wykorzystania innego sposobu realizacji zadań publicznych (np. spółki komunalne realizujące zadania z zakresu gospodarki odpadami, czy oczyszczania miasta). Wydatki tych podmiotów nie są wówczas uwzględniane w rzeczywistych wydatkach JST, co przy wyko­rzystaniu średniej może powodować zniekształcenie wyniku.

3. Innym problemem jest jakość danych statystycznych, służących do obliczania kwot dla JST. Ze względu na poważne konsekwencje posługiwania się nimi przy redystrybucji środków publicznych niezbędne jest zapewnienie mechanizmu weryfikującego poprawność danych wprowadzonych do statystyki publicznej (za pośrednictwem sprawozdawczości). Jest to istotne, ponieważ stanowią one podstawę obecnego systemu finansowania, a najmniejszy błąd może skutkować nieprawidłową kwotą przyznanych środków. Obecny system finansowy nie przewiduje aktualizacji stanu danych przyjętych do wyliczeń w przypadku złożenia korekty sprawozdań do GUS.

4. Ustawa miała także ustabilizować finanse JST. Tymczasem z porównania wartości udziałów w PIT i CIT oraz subwencji w latach 2025 i 2026 obserwujemy znaczne zróżnicowanie (w miastach członkowskich od spadku o 21,3% w Krynicy Morskiej do wzrostu o 32,2% w Jaworze), które – wobec braku wystarczających danych – jest niezrozumiałe i budzące spore wątpliwości, także natury konstytucyjnej (zasada adekwatności).

5. W obecnej sytuacji niemożliwe wydaje się spełnienie warunku realistyczności wieloletniej prog­nozy finansowej (WPF), wyrażonego w art. 226 ustawy o finansach publicznych. Nowy system nie pozwala na racjonalne średniookresowe prognozowanie budżetu. Potwierdzają to niezrozumiałe rozbieżności zarówno w ramach poszczególnych kategorii JST (gmin i miast na prawach powiatu), jak również w porównaniu z wykonaniem roku ubiegłego. W szczególności niezrozumiałe są niższe niż w 2025 r. kwoty powyższych dochodów zaplanowane przez MF na 2026 r.

6. Podkreślić należy, że służby finansowe nie miały (i nie mają) wystarczających informacji budżeto­wych do planowania dochodów w okresie dłuższym niż rok budżetowy. Jest to spowodowane za­równo złożonością nowego systemu finansowania JST, brakiem realnych narzędzi i wsparcia ze strony MF, ale także brakiem podstawowych informacji lokalnych (tj. wielkości wypracowanych przez miesz­kańców i przedsiębiorstwa dochodów opodatkowanych PIT i CIT) i makroekonomicznych, niezbęd­nych do racjonalnego planowania budżetu). Warto nadmienić, że dla próby oszacowania trendu zmian udziału w dochodach opodatkowanych PIT i CIT oraz kwoty subwencji niezbędna jest zbiorcza informacja dotycząca całej kategorii JST, a nie tylko pojedynczej gminy, czy też miasta. Dane niezbęd­ne do wyliczeń udostępniane są w różnych terminach, co istotnie utrudnia szacowanie dochodów.

Puck, 9 lutego 2026 r. 

Za Zarząd

(-) Jacek Sutryk

PREZES

Załączniki:
Stanowisko Zarządu Związku Miast Polskich w sprawie funkcjonowania nowej ustawy o dochodach JST w kontekście trwającej oceny jej działania