Rok 2025 przyniósł jednostkom samorządu terytorialnego (JST) istotne zmiany w systemie finansowania realizowanych zadań. Ustawą o dochodach JST z 2024 r. wprowadzono nowe mechanizmy, m.in. zlikwidowano oświatową część subwencji ogólnej, zastępując ją kwotą tzw. potrzeb oświatowych. Warto zauważyć, że te „potrzeby oświatowe” nie odzwierciedlają rzeczywistych potrzeb, zaciemniając obraz finansowania oświaty, która – w kontekście procesów demograficznych - staje się dramatycznie rosnącym wyzwaniem dla władz samorządowych, niestety wciąż lekceważonym przez władze centralne.

Wykonanie budżetów z lat 2010-2024 wskazuje, że JST musiały dodawać coraz więcej własnych środków na finansowanie zadań oświatowych. Zjawisko to uwidacznia się w postaci luki finansowej[1] w oświacie, przez którą rozumie się różnicę między sumą „dochodów oświatowych” - w tym oświatowej części subwencji ogólnej - a sumą wydatków bieżących przeznaczanych na zadania oświatowe (z wyłączeniem zadań współfinansowanych środkami zagranicznymi). Realizacja zadań oświatowych wymaga także obsługi administracyjno-księgowej, dlatego luka finansowa uwzględnia także te wydatki. Luka obrazuje zatem skalę zjawiska związanego z dopłatą z własnych środków do realizacji zadań oświatowych. Pogłębianie się tego zjawiska jest tym bardziej istotne, gdyż powoduje ograniczenie potencjału miast i gmin do finansowania inwestycji i rozwoju.

Łączna wartość luki finansowej w oświacie we wszystkich JST na koniec 2024 r. wyniosła blisko 45,7 mld zł, przy 13,3 mld zł w 2010 r. Począwszy od 2017 r., istotnie przyspieszyło tempo pogłębiania się luki finansowej w oświacie, na skutek przeprowadzonej w 2016 r. reformy systemu oświaty. W samych miastach (gminach miejskich, miejsko-wiejskich i miastach na prawach powiatu) luka finansowa w oświacie na koniec 2024 r. wyniosła 33,6 mld zł, z tego ponad 26,2 mld zł dotyczyło naszych miast członkowskich. Zarząd Związku Miast Polskich już 26 sierpnia 2016 r. zwracał uwagę na wzrost kosztów jednostkowych, będących następstwem proponowanej wówczas reformy oświaty i wygaszania gimnazjów. Przewidywania te sprawdziły się, bowiem średnia dynamika luki finansowej w oświacie w latach 2017-2024 wynosiła ponad 112%, podczas gdy wcześniej, w latach 2010-2016, kształtowała się na poziomie niespełna 105%. W kontekście pogarszającej się sytuacji finansowej podsektora samorządowego i rosnących kosztów świadczenia usług publicznych, obszar związany z finansowaniem oświaty jest jednym z najpilniejszych do gruntownej zmiany.

Udział środków własnych „dokładanych” poza subwencją oświatową w wydatkach bieżących ponoszonych przez wszystkie gminy na realizację usług edukacyjnych wyniósł w 2024 r. blisko 36%, a w miastach na prawach powiatu prawie 35%. Dla porównania w 2023 r. było to odpowiednio prawie 42% (gminy) i niewiele ponad 39% (miasta na prawach powiatu). W 2024 r. nieznacznie osłabło też tempo pogłębiania się luki finansowej w oświacie, choć nadal jest ona znacząca.

Jeszcze pełniej skalę zaangażowania środków własnych JST w finansowanie zadań oświatowych ukazuje relacja luki finansowej w oświacie do dochodów bieżących „do dyspozycji”[2]. Wskaźnik wskazuje wprost, jaką część środków, które pozostają do dyspozycji samorządu po uwzględnieniu wydatków koniecznych, musi on przeznaczyć na uzupełnienie luki finansowej w oświacie, zamiast na przykład podnieść jakość najważniejszych usług świadczonych na rzecz społeczności lokalnej.

W odniesieniu do dochodów bieżących do dyspozycji również można zaobserwować pogłębianie się zjawiska, które przyspieszyło od 2017 r. i jest skutkiem przeprowadzonej ówcześnie reformy edukacji. W największym stopniu negatywne konsekwencje reformy dotknęły finansów miast i gmin, a w mniejszym (aczkolwiek też dotkliwym) - powiatów. Niewątpliwie wynika to z realizowanych zadań w zakresie szkolnictwa podstawowego. Zaprezentowany wskaźnik odnosi się do strony dochodowej, ukazując w ten sposób także inne negatywne skutki przeprowadzonych reform, które dotknęły samorządy lokalne. Widoczne jest to w szczególności w 2022 r., kiedy to wartość luki finansowej w oświacie pogłębiała się szybciej niż wzrastał poziom dochodów bieżących pozostających do dyspozycji JST. Ponadto w 2023 r. nastąpił istotny spadek wpływów JST z tytułu udziału w PIT na skutek przeprowadzonych reform podatkowych. Tym samym rosnące obciążenie kosztami realizacji zadań oświatowych wymagało niejednokrotnie ograniczenia finansowania innych zadań własnych lub sięgnięcia po instrumenty dłużne, powodując tym samym wzrost zadłużenia JST. Przykładowo w 2024 r. w miastach członkowskich ZMP na finansowanie usług edukacyjnych przeznaczono ponad 20% tzw. dochodów bieżących do dyspozycji. Są to środki, które mogły stanowić źródło finansowania innych usług publicznych lub inwestycji.

Ze skalą powyższych zjawisk można zapoznać się w interaktywnym zestawieniu, które Związek przygotował dla swoich miast członkowskich. Miasta ZMP mogą sprawdzić, jak na przestrzeni lat kształtuje się ich luka finansowa w oświacie, a także porównać się do innych gmin ze Związku. Informacje zawarte w zestawieniu niosą za sobą wartość porównawczą, także na tle całego podsektora samorządowego. Dodatkowo, miasta mogę też pozyskać wiedzę o tym, w jakiej części luka finansowa w oświacie obciąża dochody bieżące do dyspozycji, które mogłyby zostać przeznaczone na inne zadania. Zachęcamy miasta do skorzystania z poniższych danych: bit.ly/OświatowaLukaFinansowa_2010_2024.

Od wielu lat Związek Miast Polskich podkreśla potrzebę zmian prawnych, które przy nieobniżeniu jakości usług z zakresu oświaty pozwolą na bardziej efektywne wykorzystywanie środków publicznych. Związek od lat przedstawia konkretne propozycje rozwiązań. W sytuacji głębokiego kryzysu demograficznego, konieczne są zdecydowane systemowe, a nie tylko doraźne działania, które nie przynoszą trwałych efektów.

Do najważniejszych postulatów należą:

• zwiększenie poziomu finansowania zadań oświatowych do 3 proc. PKB,
• wprowadzenie mechanizmów umożliwiających samorządom dostosowywanie organizacji oświaty w JST do zmieniającej się (także okresowo) liczby uczniów,
• wprowadzenie skutecznych i sprawiedliwych mechanizmów rozliczeń między JST z tytułu zapewnienia edukacji uczniom zamieszkałym na terenie innych jednostek,
• uwzględnienie w sposobie wyliczania potrzeb oświatowych zaangażowania samorządu w organizację opieki w świetlicach szkolnych oraz czasu pobytu dziecka w jednostkach wychowania przedszkolnego,
• reforma sposobu dotowania szkół i placówek niesamorządowych (publicznych i niepublicznych).

Wyżej wskazane systemowe działania to kluczowy czynnik warunkujący podniesienie jakości polskiej edukacji. Istnieje ryzyko, że brak zdecydowanych reform w tym zakresie może doprowadzić do znaczącego pogorszenia warunków i jakości kształcenia oraz edukacyjnej opieki wychowawczej.

Daniel Budzeń
Szymon Więsław

[1] Luka finansowa istniała zawsze, gdyż część oświatowa subwencji ogólnej stanowiła dofinansowanie wydatków oświatowych z budżetu centralnego, jednak po roku 2016 nastąpił jej drastyczny wzrost.

[2] Dochody bieżące „do dyspozycji” to dochody bieżące pomniejszone o dotacje i środki celowe oraz o kwoty subwencji na zadania oświatowe.