Z jednej strony zrewolucjonizowała system finansowania samorządów, zwiększyła ich łączne dochody i pozwoliła na częściowe uniezależnienie od zmian w podatkach. Z drugiej zawiera budzące kontrowersje, złożone i nieprzejrzyste mechanizmy wyrównywania dochodów. Ponadto, z perspektywy dużych miast wydaje się, że niedostatecznie uwzględnia ich specyfikę. Analiza, przygotowana na zlecenie Unii Metropolii Polskich przez zespół ekspertów z wiodących uczelni ekonomicznych i prawnych pod kierunkiem Szkoły Głównej Handlowej, rzuca światło na kluczowe aspekty ustawy z 2024 r., wskazując zarówno na jej zalety, jak i na obszary wymagające korekty.

Naukowcy Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach i Uniwersytetu w Białymstoku wzięli pod uwagę skutki dla finansów miast na prawach powiatu (zwłaszcza miast Unii Metropolii Polskich). W szczególności przenalizowali aspekty:

• zgodności wewnętrznej ustawy,
• sposobu naliczania dochodów samorządów z tytułu podatków centralnych (PIT i CIT),
• zastosowanego rozwiązania tzw. przeliczeniowej liczby mieszkańców,
• sposobu obliczania potrzeb wyrównawczych oraz wyboru determinant i ich związku z poszczególnymi obszarami wydatkowymi.

Kluczowe wnioski z perspektywy metropolii

Ekspertyza potwierdza, że nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (JST) rewolucjonizuje system finansowania samorządów, zwiększając znaczenie dochodów z podatków PIT i CIT.

Zmiana sposobu naliczania tych dochodów, oparta na dochodach podatników, a nie na podatku należnym, jest krokiem w dobrym kierunku. Ustawa uniezależnia samorządy od centralnych decyzji dotyczących stawek czy ulg podatkowych. Zwiększa to przewidywalność dochodów w budżetach samorządowych.

Jak wynika z analizy, duże miasta, w tym te tworzące Unię Metropolii Polskich, doświadczają stabilności kosztem dynamiki wzrostu dochodów. Co to oznacza? Symulacje dla lat 2020-2024 pokazują, że choć nominalne dochody metropolii z PIT i CIT znacznie wzrosną (często ponad dwukrotnie w przypadku PIT), to procentowo zyskują one mniej niż mniejsze miasta na prawach powiatu.

Zauważalne są mniejsze procentowe korzyści dla metropolii. Wykresy gęstości i analizy porównawcze wskazują, że przeciętny przyrost dochodów z PIT w miastach UMP wynosi około 100-110%, podczas gdy w wielu mniejszych miastach sięga 150-200%. Różnice są więc znaczne. Podobnie w przypadku CIT, wzrosty w metropoliach są umiarkowane (20-50%), podczas gdy w mniejszych miastach mogą być kilkukrotnie wyższe.

Metropolie mają bardziej przewidywalne dochody dzięki szerszej i bardziej zróżnicowanej bazie podatników, co pomaga im łagodzić skutki wahań gospodarczych. Jednak ta stabilność sprawia też, że ich dochody rosną procentowo wolniej niż w mniejszych ośrodkach, które, choć bardziej podatne na pojedyncze zdarzenia, mogą notować nagłe, duże wzrosty.

Ustawa niedostatecznie uwzględnia specyfikę metropolii w systemie wyrównawczym. Ekspertyza krytycznie ocenia stopień skomplikowania regulacji dotyczących szacowania potrzeb finansowych JST, w tym potrzeb wyrównawczych. Zdaniem autorów wagi przypisane poszczególnym obszarom wydatkowym nie odpowiadają rzeczywistej strukturze wydatków bieżących miast na prawach powiatu. Budzą przez to poważne wątpliwości, ponieważ nie odzwierciedlają faktycznych potrzeb.

Wśród determinant potrzeb wyrównawczych pominięto tak istotne obszary dla dużych miast jak ochrona zdrowia czy gospodarka mieszkaniowa, co jest niezrozumiałe, biorąc pod uwagę liczbę szpitali i skalę zadań realizowanych przez metropolie w tych dziedzinach.

– Efektywny system finansowania samorządów jest fundamentem rozwoju lokalnego i ich zdolności do świadczenia wysokiej jakości usług publicznych dla mieszkańców. Liczymy, że dialog i współpraca z rządem pozwolą na wypracowanie rozwiązań, które zapewnią sprawiedliwy i adekwatny podział środków, uwzględniający zarówno stabilność, jak i dynamiczny rozwój wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – podkreśla Dorota Bąbiak - Kowalska, Dyrektor Zarządzająca Unii Metropolii Polskich.

Zdaniem Unii Metropolii Polskich należy wprowadzić modyfikacje w ustawie, które lepiej uwzględnią specyfikę i potrzeby metropolii. Należy również podkreślić, że ekspertyza nie prezentuje gotowych rozwiązań i należy ją traktować jako punkt wyjścia do wypracowania projektu nowelizacji.

Ekspertyza „Ocena skutków wprowadzenia Ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego” dostępna jest stronie UMP: https://metropolie.pl/artykul/ustawa-o-dochodach-jst-pod-lupa-ekspertow.

Więcej informacji