Nowa ustawa o dochodach (uod) jednostek samorządu terytorialnego (JST), obowiązująca od 2025 r., miała na celu stabilizację finansów samorządowych oraz uniezależnienie ich od negatywnych skutków zmian w systemie podatkowym, które w latach 2019-2024 kosztowały samorządy blisko 88,7 mld zł. Mimo zauważalnej poprawy wskaźników finansowych w 2025 r., analiza prognoz na rok 2026 wskazuje, że efekt ten mógł mieć charakter przejściowy. 

Główne wyzwania finansowe, z którymi mierzą się dziś samorządy, to rosnące koszty bieżące (w tym sztywne wydatki na wynagrodzenia, energię i oświatę), topniejąca nadwyżka operacyjna oraz rosnące zadłużenie. Skutki wprowadzonych reform systemowych nie rozkładają się równomiernie – podczas gdy gminy wiejskie w znacznej mierze miały zrekompensowane wcześniejsze ubytki, sytuacja miast na prawach powiatu oraz gmin miejskich pozostaje trudna. 

Podkreślić należy zwłaszcza kwestię tzw. kroplówek, które w tych grupach JST w znacząco niższym stopniu rekompensowały ubytki dochodów powstałe na skutek reform podatkowych. Niniejszy raport ma na celu diagnozę sytuacji finansowej JST oraz identyfikację rzeczywistych skutków wprowadzonej reformy dochodów. Raport skupia się na weryfikacji założeń ustawowych z rzeczywistymi danymi budżetowymi, wskazując na konieczność korekty mechanizmów, które w praktyce generują głębokie dysproporcje i zagrażają stabilności finansowej samorządów.

Kluczowe wnioski i rekomendacje

Nowy system dochodów JST wymaga dalszych analiz i kontynuacji prac nad kierunkiem zmian, w szczególności określenia trendu zmian wielkości dochodów, związanych z PIT i CIT i porównania tego trendu z makroekonomicznymi wskaźnikami, opisującymi prognozy inflacyjne zwłaszcza w tych obszarach, które determinują w największym stopniu koszty realizowanych zadań samorządowych (określenie realnego poziomu „inflacji samorządowej”). Konieczność wprowadzenia zmian była nieuchronna, natomiast tempo ich wprowadzania nie pozwalało na bardziej pogłębione analizy. Dlatego też nie udało się uniknąć problemów czy też sytuacji skrajnie trudnych, czego dowodem są pisma kierowane przez JST do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Zgłaszane przez JST postulaty powinny zostać uwzględnione w ramach prac nad kierunkiem dalszych zmian. Mimo to należy wskazać, że obowiązująca od 2025 r. uod była krokiem w dobrym kierunku, jednak wymaga rzetelnej ewaluacji w kolejnych latach i szybkiej modyfikacji w najbardziej newralgicznych dla JST miejscach.

Oceniając funkcjonowanie uod należy mieć na uwadze ogólną sytuację finansową, tj. trzeba na nią spojrzeć kompleksowo. Koncentracja wyłącznie na wzroście dochodów publicznych tworzy uproszczony i w dużej mierze zniekształcony obraz finansów samorządowych, ponieważ pomija fundamentalny fakt, że realna zdolność do świadczenia usług publicznych zależy nie od nominalnych wpływów, lecz od relacji dochodów do dynamicznie rosnących wydatków. W warunkach silnej presji kosztowej – obejmującej wynagrodzenia, energię, usługi zewnętrzne oraz rosnące wymagania regulacyjne – nawet znaczący wzrost dochodów może okazać się niewystarczający do utrzymania dotychczasowego poziomu i zakresu usług publicznych, a tym bardziej ich rozwoju.

W przypadku edukacji, niezmiennie podkreśla się konieczność pilnych zmian systemu finansowania, które mogą pozwolić na ograniczenie strukturalnej luki finansowej w oświacie. W szczególności należy dążyć do:

• oddania JST władztwa w zakresie organizacji sieci szkół, 
• wprowadzenia obowiązku dokonywania wzajemnych rozliczeń również w odniesieniu do szkół podstawowych i ponadpodstawowych,
• aktualizacji wykorzystywanego stanu danych oświatowych (z bazy SIO), przyjmowanego do szacowania potrzeb oświatowych, poprzez zmianę daty z 15 czerwca na 30 września,
• podjęcia prac nad określeniem „standardów kosztów oświatowych” w oparciu o dane z SIO2.
  

Stosowane definicje „potrzeb finansowych” są nieadekwatne do rzeczywistego zapotrzebowania na środki finansowe w związku z realizacją usług publicznych. Po pierwsze struktura obszarów wydatkowych opiera się na danych z lat 2020-2022, czyli okresie, kiedy JST ograniczały wydatki w związku z pandemią COVID-19 i ubytkiem dochodów. Po drugie informacje wykorzystywane do obliczenia determinant systemu wyrównawczego opierają się na nieweryfikowanych danych gromadzonych w ramach ustawy o statystyce publicznej. Przykładem były dane dotyczące liczby przedszkolaków przy naliczaniu dochodów na 2025 r. W związku z tym w środowisku samorządowym coraz liczniejsze są głosy dotyczące skierowania na drogę sądową kwestii poprawności oszacowania „potrzeb finansowych”.

Kolejnym elementem, który oprócz powyższych kwestii wymaga pilnej uwagi jest adekwatność finansowania zadań zleconych względem ponoszonych kosztów. Jak podaje Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, wstępne szacunki wskazują na lukę rzędu ponad 2,1 mld zł. Jest to potwierdzeniem konieczności ustalenia finansowych standardów realizacji kluczowych zadań publicznych.

W ramach rekomendacji do dalszych prac wskazać należy m.in.:

• odejście od zwrotu „potrzeby finansowe”, gdyż w żadnym wypadku kwoty nie oddają rzeczywistych potrzeb wydatkowych JST, są oparte na danych historycznych,
• korektę algorytmów dotyczących ustalania i aktualizacji wag obszarów wydatkowych (tj. wydatków bieżących netto) wg aktualnych danych,
• ujednolicenie zasad mechanizmu wyrównawczego dla miast na prawach powiatu analogicznie z zasadami obowiązującymi gminy i powiaty,
• wyrównanie dla miast na prawach powiatu udziałów w dochodach mieszkańców i firm opodatkowanych PIT i CIT, tak aby stanowiły sumę udziałów dla gmin i powiatów,
• konieczność publikowania wszystkich niezbędnych danych źródłowych (w tym dotyczących dochodów mieszkańców i firm opodatkowanych PIT i CIT w każdej JST) niezbędnych do szacowania dochodów w latach przyszłych, w tym pokazania trendu zmian tych wielkości od roku 2019 do 2025 i prognozy trendu do 2028,
• konieczność dostosowania systemu finansowania JST do sytuacji demograficznej, która będzie generowała z jednej strony wyższe koszty jednostkowe usług publicznych, a z drugiej będzie prowadziła do ograniczenia bazy dochodowej JST,
• przeanalizowanie skutków uwzględnienia w kryterium zamożności „samodzielności dochodowej” JST, tzn. dochodów własnych z wyłączeniem udziałów w PIT i CIT,
• zagwarantowanie finansowania utrzymania i rozbudowy dróg krajowych i wojewódzkich w granicach miast na prawach powiatu odpowiednio z budżetu państwa i samorządu województwa,
• zagwarantowanie wzrostu naliczanych dochodów co najmniej o poziom inflacji w sytuacji, gdy spadek kwoty „udziałów w PIT i CIT” w danym roku budżetowym nie wynika ze spadku dochodów mieszkańców i przedsiębiorstw opodatkowanych tymi podatkami,
• określenie wspólnie ze stroną samorządową mapy drogowej dochodzenia do długoterminowej stabilności finansowej jednostek podsektora samorządowego (w tym zwłaszcza w odniesieniu do finansowania zadań oświatowych, zapewnienia finansowania zadań zleconych, realizowanych przez samorządy adekwatnego do rzeczywistych kosztów ich wykonywania).

Więcej informacji

Załączniki:
Raport - Sytuacja finansowa JST w kontekście nowej ustawy o dochodach