Konferencja „Skutki finansowe planowania przestrzennego – konsekwencje dla rozwoju”

Konieczne są zmiany w obowiązującym systemie prawnym – mówiono podczas konferencji w Poznaniu 5 grudnia br. zorganizowanej przez Poznań i ZMP. Wzięło w niej udział ponad 300 przedstawicieli JST, urbanistów, sędziów, rzeczoznawców.

Konferencja została zorganizowana przez miasto Poznań i Związek Miast Polskich, przy współudziale Towarzystwa Urbanistów Polskich Oddział w Poznaniu i rozpoczyna debatę publiczną nad planowaniem przestrzennym w Polsce, która powinna się odbywać właśnie w takim szerokim gronie środowisk uczestniczących w tym procesie.

Sytuacja jest poważna. Gminy w Polsce stanęły przed dylematem, czy uchwalać plany zagospodarowania i rozwijać się w sposób harmonijny, czy też ich nie uchwalać, co w wielu przypadkach zahamuje rozwój gmin, ale nie spowoduje kosztów dla budżetów samorządowych. Koszty te wynikają m.in. z obowiązku wykupu terenów (znajdujących się często w posiadaniu właścicieli prywatnych) pod drogi publiczne projektowane w planach, jak również odszkodowań z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego właściciele nieruchomości mogą dochodzić od gmin odszkodowań, jeżeli w skutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

Najprostszym sposobem unikania odszkodowań jest więc w wielu przypadkach decyzja o wstrzymaniu prac nad planami i rozbudowywanie się miast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, co skutkuje totalnym chaosem w przestrzeni, zazwyczaj pozbawionej w takim przypadku przestrzeni publicznych, usług podstawowych, skwerów, zieleni, zaplanowanej infrastruktury drogowej i technicznej.

Potrzebna refleksja

Ryszard Grobelny, prezydent Poznania, prezes Związku Miast Polskich, zwracał uwagę, że chociaż samorządom oddano władzę nad otaczającą nas przestrzenią, to jednak nie mogą one jej w pełni realizować. O potrzebie refleksji nad przestrzenią mówił w imieniu Prezydenta RP również Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta. Nie może być tak, że koszty ponosi w tej dziedzinie tylko sektor prywatny, a JST ze względów finansowych rezygnują z działań porządkujących przestrzeń, przez co miasta będą rozwijać się na podstawie chaotycznych decyzji. Prezydent RP podjął już pierwszy krok w tej dziedzinie, przygotowując projekt ustawy o wzmocnieniu narzędzi ochrony krajobrazu. Nieefektywna struktura osadnicza przekłada się też na niską jakość życia, dlatego konieczna jest interwencja publiczna, aby zyski i korzyści ze zmiany właściwości danego obszaru czerpały nie tylko podmioty prywatne, ale też gminy, podkreślał Jan Żbik, podsekretarz stanu w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju. Są liczne przykłady z UE, jak to można zrobić. Bez racjonalnej polityki przestrzennej, nie będzie bowiem możliwy skok cywilizacyjny, jaki mają zapewnić fundusze UE na lata 2014-2020.

Poznańskie doświadczenia

Kto ponosi korzyści, a kto koszty z dobrze zagospodarowanej przestrzeni? Ryszard Grobelny, prezydent Poznania, pokazał, że korzyści czerpią zazwyczaj mieszkańcy i właściciele terenów, a koszty ponosi budżet gminy. Narzędziami tworzącymi ład przestrzenny w Poznaniu jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Obecnie w mieście jest 177 planów uchwalonych (obejmujących 41% powierzchni miasta) oraz 129 planów wywołanych (dla 28% obszaru miasta). Obowiązujący system prawny obejmuje decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZT), które są odpowiedzialne za nieład przestrzenny w naszym kraju. Przepisy te są źle praktycznie skonstruowane. Opierają się na zasadzie tzw. sąsiedztwa, szerokich interpretacjach (orzecznictwo SKO) i często złych analizach urbanistycznych. – Fatalna jest ustawa o planowaniu przestrzennym, gdyż daje faktyczne uprzywilejowanie WZT przed MPZP. Jeśli nie jest napisane, że nie wolno, to znaczy, że wolno. Im bardziej kontrowersyjny obiekt, tym łatwiej można znaleźć uzasadnienie do jego lokalizacji -  tłumaczył R. Grobelny.

Prezes ZMP przypomniał, że Związek Miast Polskich od samego początku był przeciwny temu rozwiązaniu, ze względu na to, że ład przestrzenny zostaje w ten sposób wyjęty spod kontroli mieszkańców (decyzje wydaje organ wykonawczy). Z kolei miejscowe plany zagospodarowania rodzą koszty finansowe dla budżetów gmin przez wykupy, odszkodowania i zamiany nieruchomości. Instrumentami prawnymi, które powinny wspomagać system finansowania MPZP są: renta planistyczna, opłaty adiacenckie, partycypacja i partnerstwo publiczno-prywatne. Jednak zdaniem prezydenta Poznania, instrumenty te są niedoskonałe i nie bilansują kosztów - renta planistyczna to fikcja, opłaty adiacenckie są problematyczne i słabe, partycypacja praktycznie nie istnieje.

Próbą uniknięcia nadmiernych skutków finansowych MPZP jest eliminowanie zapisów i rozwiązań rodzących odszkodowania. Dochodzi wtedy jednak do np. ograniczenia wydzielania dróg publicznych czy rezygnacji z projektowania przestrzeni publicznych, czyli gorszej jakości planowania przestrzeni. - W dzisiejszym systemie prawnym mieszkańcy oczekują ładu przestrzennego, czy są jednak w stanie za to zapłacić? – pytał prezydent. Rozwiązaniem problemu mogłaby być powszechna taksacja gruntów oraz wprowadzenie mechanizmów planistycznych, które byłyby oparte na opłatach ad valorem.

Dane z Gdańska

Z kolei Gdańsk ma 501 obowiązujących planów, które obejmują ok. 16,7 tys. ha, co stanowi ok. 62,9% ogólnej powierzchni miasta. 625 ha gruntów (własność osób prawnych i fizycznych oraz użytkowników wieczystych) przeznaczonych jest na cel publiczny w MPZP do wykupy, w tym 126 ha ujętych w WPF. - Na ten cel potrzebne jest 1,5 mld zł, przy czym budżet Gdańska to ok. 3 mld zł – powiedział Wiesław Bielawski, zastępca prezydenta Gdańska. Omówił skutki finansowe uchwalenia planów w tym mieście w latach 2004-2012. Gdańsk z tytułu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypłacił odszkodowania na kwotę 27,6 mln zł (złożono 145 wniosków, w stosunku do 68 wydano decyzje odmowne, 46 spraw jest w toku postępowania), z tytułu art. 36 ust. 3 (16 wnioskow, 7 decyzji odmownych) – 4 mln zł, a z tytułu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami – 84,5 mln zł za przejęte grunty. Miasto naliczyło i wyegzekwowało z tytułu art. 36 ust. 4 - 13,03 mln zł (wszczęto postępowania w 387 sprawach, 198 decyzji o ustalaniu wysokości opłaty planistycznej, 145 decyzji naliczających opłatę, reszta w toku postępowania), która to suma jest związana głównie z jedną źle przygotowaną transakcją przez dewelopera. Znamienne wnioski nasuwają się z zestawienia dochodu z tytułu rent planistycznych i wartości odszkodowań i wykupów na skutek MPZP w Gdańsku. W 2013 na przykład dochód z renty planistycznej to 169 000 zł (2012 – 199 000 zł, 2011 – 371 000 zł), a odszkodowania – 5 591 000 zł (2012 – 10 640 000 zł, 2011 – 881 000 zł).

Psucie państwa

Poważniejszym problemem niż obecne skutki finansowe może być dodatkowo sytuacja bezładu w przestrzeni miejskiej, która dotknie miasta za wiele lat, zwracał uwagę Zygmunt Frankiewicz, prezydent Gliwic. W tym mieście cały teren (oprócz lasu) jest objęty planami i złożonych jest jedynie 27 wniosków na odszkodowania. W opinii prezydenta w procesie planowania jest dużo pieniędzy, ale zyski są głównie prywatne, a powinny być uspołecznione (wciąż nie ma narzędzi prawnych umożliwiających to uspołecznienie). W skutek różnych patologii wartość nieruchomości rośnie przed uchwaleniem planu. Sednem problemu jest to, że obecnie każdy teren jest budowlany. – Nie mam nic przeciwko odszkodowaniom, ale wartość nieruchomości musi być osadzona w realiach, a nie tylko odnosić się do wartości gruntów budowlanych – mówił prezydent. - Z powodu spekulacji powstaje nacisk, wręcz korupcyjny, na różne organy administracji. To psuje państwo – nie tylko przestrzeń, ale i społeczeństwo. Konieczne zatem są narzędzia, które położą kres tej patologii. Zmiany powinny być jednak konsultowane z organizacjami zrzeszającymi JST.

W dyskusji skarżono się na nadzór wojewody, który uchyla plany, na antysamorządową instytucję - Samorządowe Kolegia Odwoławcze, orzeczenia sądów. Zdaniem samorządowców, sytuacja ta jest przede wszystkim wynikiem złej ustawy. Poruszono kwestię interpretacji planów, kto powinien to robić. Proponowano też wprowadzenie miejscowych standardów. Winą systemu jest, że aktualnie buduje się na najgorszych gruntach (np. terenach zalewowych). Wszyscy byli zgodni, co do jednego - dzisiejszy system idzie w złym kierunku i wymaga zmiany. Prezes TUP, Tadeusz Markowski, wskazywał, że system regulacji jest oderwany od rzeczywistości i potrzebny jest system korekt, przy których wprowadzaniu warto skorzystać z dobrych doświadczeń niemieckich.

Negatywne skutki

Profesor Jerzy Stępień mówiąc o roli prawa miejscowego w planowaniu przestrzennym przypomniał, że trudno wskazać w dawnej Rzeczpospolitej miejsca, gdzie była źle zaplanowana przestrzeń, choć nie było w tych czasach tak rozbudowanych regulacji prawnych jak dziś. Prawo powinno być próbą optymalizacji zachowań innych. Przywołał też pruski model kariery sędziowskiej - sędziami zostawały wtedy osoby sprawdzone, doświadczone, które wykazały się już czymś w życiu i mają charakter. Jego zdaniem, SKO to obecnie instytucje nieprzydatne, które miały przekształcić się w sądy administracyjne, ale nie przekształciły się w nie i… wciąż istnieją. Dzisiaj potrzebni są nam mądrzy urzędnicy i sędziowie. J. Stępień zaznaczył, że istota prawa miejscowego nie jest często dobrze rozumiana przez sędziów administracyjnych. W jego opinii zgodnie z Konstytucją RP prawo miejscowe działa jako prawo normatywne i ma innych charakter niż akty wykonawcze, nie musi tylko wykonywać ustawy. Podkreślił, że błędy popełnione w gospodarce przestrzenią skutkują trwale na wieki. – Wojny rujnują miasta i społeczeństwa, ale się odbudowują. Zbrodnie na przestrzeni są nie możliwie do odwrócenia – stwierdził były prezes TK. Dobrze, że coraz więcej jest konferencji na ten temat, świadczy to o tym, że zbliża się już punkt krytyczny w tej dziedzinie i czas na zmiany.

O negatywnych cechach tworzonego prawa w Polsce, które dotyczą także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówił profesor Zygmunt Niewiadomski, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego. Na jakość stanowionego prawa wpływają nadregulacje, resortowy sposób tworzenia prawa (prawo tworzy się fragmentarycznie i doraźnie), uniformizm rozwiązań (takie same regulacje dla Poznania i Ustrzyk Dolnych), nowelizacje w okresie vacatio legis, przewlekłe procedury administracyjne, brak myślenia kategoriami skutków ekonomicznych, brak mechanizmów egzekucji prawa (nie ma na gruncie publicznym) i fatalne techniki regulacyjne (prymat interesu jednostkowego nad publicznym). Omawiając „Instrumenty prawne racjonalnej gospodarki przestrzenią w gminie” profesor podkreślił, że gminy dysponują władztwem planistycznym i mogą tworzyć MPZP samodzielnie, bo nie wymaga to szczegółowej podstawy prawnej. Tezy projektu Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, które opierają się na rozporządzeniu Prezydenta z 1928 roku (zapewniło ono w tamtym czasie warunki do harmonijnego rozwoju kraju na 10 lat), nie zakładają pełnej fakultatywności planów, a obowiązek ma dotyczyć tylko pewnych terenów (niezabudowanych obszarów rozwoju zabudowy). Proponują ograniczenie uznaniowości WZT i poddanie tego instrumentu kontroli społecznej. Zdaniem profesora, należy rozszerzyć w Kodeksie środki nadzoru dotyczące planów (badanie legalności i racjonalności gospodarki przestrzennej) i zmienić bezterminowe skarżenie planu na okres 3 lat (na jeden wniosek sąd skontroluje dany plan tylko raz).

Własność absolutna

Na brak relacji między regulacjami wywłaszczeniowymi i planistycznym, zawartymi w ustawach planistycznych a ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwracał uwagę dr Mirosław Gdesz, sędzia WSA w Warszawie. Podstawowymi problemami są: brak generalnej refleksji na temat negatywnej ingerencji planistycznej i terenów publicznych w planach, absolutyzacja prawa własności, brak planistycznej wartości nieruchomości oraz zrozumienia idei sprawiedliwości urbanistycznej. Wywłaszczenie planistyczne nie jest klasycznym wywłaszczeniem, gdyż nie zawiera elementu przywłaszczenia, czyli nie ma w nim potrzeby nabycia tytułu do własności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2003 r. po raz pierwszy wskazał wprost, że ograniczenie korzystania z nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzeni może zostać uznane za wywłaszczenie. Zdaniem dr Gdesza, artykuł 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami niszczy w przestrzeń w Polsce. Art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to najkorzystniejszy na świecie przepis dla właścicieli. Konieczne byłoby wprowadzenie terminu wywłaszczenia czasowego, czyli czasowego pozbawienia prawa do zabudowy nieruchomości (np. rezerwa pod drogi, przy założeniu, że termin rozpoczęcia inwestycji to maksymalnie 7 lat), a także refleksja nad regulacją roszczeń użytkowników wieczystych.

Sędzia WSA przedstawił też różne podejścia do wywłaszczenia planistycznego w systemach prawnych. Opisowe podejście (USA) określa granicę miedzy przejęciem nieruchomości a zwykłym obniżeniem wartości nieruchomości; jest nią sytuacja, gdy właściciel zostaje pozbawiony „wszelkich ekonomicznych korzyści z korzystania z nieruchomości”. Kazuistyczne podejście (Czechy) polega na pozbawieniu właściciela możliwości zagospodarowania nieruchomości. Model mieszany (Holandia) opiera się na art. 6 holenderskiej ustawy planistycznej z 2006 roku, który mówi o utracie dochodów albo obniżeniu wartości nieruchomości.

A. Gdesz powiedział również, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się często wbrew ładowi przestrzennemu i zdrowemu rozsądkowi. Sytuacje uzdrowić może wprowadzenie podatku katastralnego od wartości gruntu (dla terenów niezabudowanych), kontrybucji deweloperskiej, opłat infrastrukturalnych (likwidacja renty planistycznej i opłat adiacenckich) oraz wzmocnienie funkcji prognozy skutków finansowych.

Mała nowelizacja

Konieczna jest pilna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku apelował, Adam Kowalewski z Instytutu Rozwoju Miast. Z kolei Olgierd Dziekoński pokazał, że nawet niewielkie zmiany w istniejących przepisach mogą poprawić sytuację (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami można wprowadzić opłatę ryczałtową z tytułu realizacji infrastruktury). – Chcemy mieć doskonały cały system, a teraz niech będzie jak będzie – mówił sekretarz stanu w KP. – Dokonajmy zmian, które są konieczne i możliwe. Natomiast Krystian Ziemski z Kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners powiedział o niekorzystnym zbiegu okoliczności w naszym kraju, gdzie mamy nienajlepsze prawo, które nie jest najlepiej stosowane, a plany są często psute przez polityków lokalnych. Ustosunkował się do kwestii interpretacji planów – akty normatywne odrywają się od twórców i muszą być na tyle precyzyjne, aby nie można było ich źle interpretować. Uczestnicy konferencji byli zgodni, że potrzebna jest mała nowelizacja ustawy, wprowadzająca nawet niewielki zmiany (aby być pewnym, jak one zadziałają), a nie koniecznie wielka zmiana systemowa, na przykład z trudną do zaakceptowania zmianą nazewnictwa. Wiesław Bielawski zauważył, że musi nastąpić też zmiana w orzecznictwie sądowym – prawo zabudowy nie może być wciąż utożsamiane z prawem własności.

W panelu na temat szacowania kosztów rozwoju przestrzennego przedstawiono czynniki kształtujące wartości nieruchomości w kontekście dokumentów planistycznych oraz prognozy skutków finansowych. Zachęcano do tworzenia kompletnych baz danych na temat cen nieruchomości na danym terenie; taką Analizę Rynku Nieruchomości sporządzono dla Pyskowic (jest ona powszechnie dostępna). Okazuje się, że powstanie planu na danym terenie powoduje wzrost wartości nieruchomości o 30% (najwyraźniejszy jest on jednak w czasie przygotowań do sporządzenia planu). Natomiast z punktu widzenia ekonomicznego rzadko kiedy bilans planu jest pozytywny.

• Materiały pokonferencyjne są dostępne na http://www.mpu.pl/konf2013.php.

Joanna Proniewicz