Komunikat z posiedzenia Zarządu ZMP w Gliwicach

Podczas wspólnego posiedzenia Związku Miast Polskich i Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, które odbyło się 16 września br. Gliwicach, członkowie obu organizacji omówili niezbędne zmiany w ustroju JST w kontekście nowych zadań i wyzwania bieżące oraz systemowe dotyczące finansów JST.

Jacek Majchrowski, wiceprezes Związku Miast Polskich, prezydent Krakowa, wręczył na początku posiedzenia Medal Honorowy ZMP Zygmuntowi Frankiewiczowi, przewodniczącemu ŚZGiP, prezydentowi miasta Gliwice w związku z jubileuszem 20-lecia sprawowania przez niego funkcji prezydenta miasta. Wyróżnienie to zostało przyznane ze względu na wielki wkład prezydenta w rozwój samorządu miejskiego i działalności Związku Miast Polskich oraz  w związku z pierwszym w Polsce jubileuszem dwudziestolecia pełnienia funkcji prezydenta miasta.

Negatywnie zaopiniowano, z powodów zasadniczych uwag natury ustrojowej i finansowej, przygotowany przez posłów PO projekt ustawy o powiecie metropolitalnym, który zakłada wprowadzenie czwartego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego.

Komplikacje w metropolii

W podjętym stanowisku zwrócono uwagę, w projekcie roi się od absurdów i błędów systemowych, których najlepszym przykładem jest to, że w efekcie jego wdrożenia powstaną nie tylko dwa rodzaje powiatów (tzw. zwykły i metropolitalny), ale również dwa rodzaje gmin (gmina o normalnym i zmniejszonym zakresie kompetencji). Podkreślano, że na obszarze metropolitalnym potrzebne są skuteczne narzędzia współdziałania i koordynacji niektórych zadań realizowanych przez gminy, miasta na prawach powiatu, powiaty i samorząd województwa, a nie wyodrębnienie kolejnego rodzaju JST, co spowoduje jeszcze większe komplikacje we współdziałaniu i koordynacji.

Zanim dojdzie do wypracowania dojrzałego projektu rozwiązań, członkowie Zarządu obu organizacji postulują wprowadzić zmiany, które są już przygotowane w projekcie prezydenckim, np. dotyczące tworzenia związków komunalnych gminno-powiatowych czy zespołów współpracy terytorialnej. Andrzej Porawski, dyrektor Biura ZMP, komentując zapisy projektu wskazał też na nakładanie się kompetencji, brak relacji kooperacyjnych między poszczególnymi kategoriami JST, potencjalne spory kompetencyjne i dalsze skomplikowanie i tak trudnej sytuacji na obszarach metropolitalnych, ingerencję we władztwo planistyczne gmin, pozbawienie innych JST składników mienia oraz niejasny i nie poparty żadnymi symulacjami sposób finansowania powiatu metropolitalnego. Wskazano ponadto na brak oceny skutków finansowych regulacji - to dyskwalifikuje ten projekt z punktu widzenia wymogów ustawy o finansach publicznych.

Przewodniczący ŚZGiP, Zygmunt Frankiewicz określił ten projekt jako dramatycznie zły, gdyż nie rozwiązuje on żadnych z problemów tych obszarów i stanowi wręcz zagrożenie dla komunikacji publicznej, która już funkcjonuje. Samorządowcy nie są przeciwni powstaniu metropolii, ale potrzeba dobrej ustawy, która będzie zawierać rozwiązania gwarantujące swobodę. Lepsze jest bowiem budowanie metropolii oddolne, oparte na woli samorządów i budowaniu związków na zasadzie współpracy. W trakcie dyskusji nad stanowiskiem na temat tego projektu poruszono dodatkowo kwestię nieskończonej komunalizacji w miastach przemysłowych, w których połowa gruntów należy wciąż do Skarbu Państwa i państwo czerpie z tego zyski, przez co zaprzepaszczone jest ważne źródło dochodów dla JST.

Komisja kodyfikacyjna i przegląd kompetencji

Podczas posiedzenia rozmawiano również na temat wniosków z raportu Hausnera dotyczących rozdziału kompetencji stanowiących i kontrolnych a wykonawczych. Zdaniem profesora Krystiana Ziemskiego z UAM wybory bezpośrednie powinny spowodować zasadnicze zmiany o charakterze ustrojowym w obowiązujących przepisach prawa dotyczących kompetencji rady. Istotną kwestią jest wybranie odpowiedniego modelu - wzmocnienie rady lub wójta, i konsekwentne uwzględnienie tego w aktach normatywnych. Uregulowania wymagają - zdaniem profesora - sprawy dotyczące: wynagradzania wójta, burmistrza i prezydenta (dlaczego rada?), długości kadencji (5-6 lat), liczby kadencji (czy w ogóle, do ilu), zabezpieczenia dla organu wykonawczego, rozłączność mandatu z mandatem parlamentarnym, trybu odwoływania przed upływem kadencji czy reprezentacji organów gminy. Osobną kwestią są referenda. W opinii profesora referendum powinno się odbywać tylko w sytuacji naruszenia prawa. Zbyt dużo jest obecnie prób zmian prawa samorządowego, dlatego już czas na wprowadzenie nowych zmian ustrojowych w ustawie o samorządzie gminnym. K. Ziemski zaproponował powołanie komisji kodyfikacyjnej dotyczącej samorządu terytorialnego i prawa administracyjnego.

W trakcie dyskusji padały propozycje dotyczące powierzenia funkcji przewodniczącego rady wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi na wzór niemiecki, wprowadzenia sankcji za niewykonywanie uchwał rady przez organ wykonawczy czy odpraw dla wielokadencyjnych wójtów, burmistrzów czy prezydentów. Zdaniem Andrzeja Porawskiego, wzmocnić radę może odebranie jej kompetencji wykonawczej. Konieczny jest przegląd kompetencji obu organów, a także zmiana absolutorium, które powinno być doroczną oceną wykonania uchwał. Zarządy obu organizacji podjęły decyzję, że należy powołać komisję kodyfikacyjną i przejrzeć kompetencję obu organów.

Różnice we współdziałaniu

Dyskutowano również na temat prezydenckiego projektu o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Został on pozytywnie zaopiniowany przez ZMP (Stanowisko ZO ZMP w sprawie projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw z Kołobrzegu), natomiast negatywnie przez ŚZGiP, który upatruje w nim zagrożenie, np. poprzez tworzenie nowych bytów, takich jak konwent wojewódzki. Wątpliwości samorządowców ze Śląskiego Związku budzi też zmiana modelu rządów na poziomie lokalnym z „przedstawicielskiego” na „plebiscytowy” czy modelu kontroli organu wykonawczego. Wspólna opinia Związków dotyczy natomiast referendów lokalnych. Ryszard Brejza, prezydent Inowrocławia zwrócił uwagę przy okazji, że takie same rozstrzygnięcia jak referendum merytoryczne w JST powinno dotyczyć też spraw leżących w kompetencji Rady Ministrów czy Parlamentu, i powiedział: -  Opierajmy się na takiej zasadzie, aby nie czynić z nas obiektów eksperymentów w skali Polski. Nasi mieszkańcy i nasze gminy nie mogą być laboratorium doświadczalnym.

Błędny wskaźnik zadłużenia

Członkowie Zarządów podjęli wspólne stanowisko dotyczące indywidualnego wskaźnika zadłużenia oraz następstw wynikających z niespełnienia warunków określonych w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych. Proponowany zapis, dotyczący postanowień w zakresie realizacji przez JST programów postępowań naprawczych (tj. dodania art. 240a do ufp), zmierza w odpowiednim, pożądanym przez samorządy kierunki. Wprowadza on bowiem w miejsce procedury ustalenia zastępczego budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez RIO możliwość zastosowania w pierwszej kolejności - w razie niemożności uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jst zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 ww. ustawy - programu postępowania naprawczego. Proponowane przez Ministerstwo Finansów zmiany w zakresie art. 243 ust. 3, 3a oraz 4 ufp, stanowiące drugą część propozycji nowelizacji ustawy o finansach publicznych, zwiększą zdolność JST w odniesieniu do wykorzystania środków unijnych w nowej perspektywie finansowej. Zmiany te są jednak dalece niewystarczające, gdyż nie obejmują kwestii związanych z zastosowaniem obecnie obowiązującej, błędnej konstrukcji wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia (IWZ). Już w marcu br. Związek Miast Polskich oraz Śląski Związek Gmin i Powiatów we współpracy ze Związkiem Banków Polskich - nie kwestionując samej potrzeby prawnych ograniczeń zadłużania się samorządów - przedstawiły propozycję modyfikacji tego wzoru.

Konieczna analiza finansów

Oba Związki uważają, że powyższe propozycje zmian nie rozwiązują w praktyce głównego problemu JST związanego z ich trudną sytuacją finansową. Najważniejszym jego źródłem jest bowiem przede wszystkim zbyt niski poziom dochodów JST przy równocześnie obligatoryjnie wysokich wydatkach na realizowane zadania publiczne, których zakres wciąż ulega poszerzaniu. W tej sytuacji wielkie znaczenie ma zapowiedź Prezesa Rady Ministrów, dotycząca konieczności podjęcia prac nad nowymi systemowymi rozwiązaniami dotyczącymi finansów samorządowych. - Projekt obywatelski złożony w Sejmie to dobry punkt wyjścia do prac systemowych, pokazuje bowiem miejsca gdzie samorządom ubyło – mówiła A. Porawski. – Potrzebna jest obecnie analiza całościowa naszych finansów. Dyrektor Biura ZMP zaproponował zwrócenie się ze wspólnym postulatem do rządu o podjęcie takich prac, co członkowie Zarządu zaakceptowali.

VAT do zmiany

Przegłosowano także stanowisko zawierające główne postulaty samorządowe w odniesieniu do systemu rozliczania podatku VAT, takie jak szczegółowe określenie charakteru ochrony prawnej na przeszłość w zakresie ewentualnych zaległości podatkowych, odpowiedzialności z tytułu karno-sądowego i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także możliwie długi okres przejściowy, wprowadzenie opcji wyboru systemu rozliczeń VAT, zmiany w zakresie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetów JST, uregulowanie kwestii dotacji przyznanych uprzednio JST. Funkcjonujący od blisko 10 lat system opodatkowania samorządów podatkiem VAT jest obarczony wieloma wadami, dlatego istotne jest znalezienie właściwych rozwiązań, ułatwiających możliwie bezkonfliktowe wprowadzenie skorygowanego sposobu jego rozliczania. JST deklarują aktywny udział w tworzeniu nowych przepisów.

Pozytywnie oceniono dwa projekty poselskie dotyczące zmian w kodeksie wyborczym (PO, RP), wprowadzające m.in. ułatwienia dla wyborców - głosowanie korespondencyjne dla wszystkich wyborców i elektroniczne za pośrednictwem Internetu.

W trakcie wspólnego posiedzenia podjęto również decyzję o sformalizowaniu na mocy porozumienia współpracy Związku Miast Polskich i Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, które zostanie podpisane najprawdopodobniej podczas XI Kongresu Miast Polskich w Krakowie 7-8 listopada br.

Bez zgody na niższe dochody

Zarząd ZMP zaopiniował także negatywnie projekt założeń zmian w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowisko Komisji Geodezji i Infrastruktury Informacji Przestrzennej ZMP przedstawił jej przewodniczący Roman Rohaczyński, naczelnik Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Katowice. Projekt zakłada rozszerzenie baz i listy podmiotów, którym nieodpłatnie będą udostępniane zbiory danych znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Założenia przewidują formalizowanie pewnych zadań i konieczność podejmowania nowych decyzji administracyjnych oraz nakładają nowe obowiązki bez wskazania źródeł finansowania. Komisja ZMP postuluje nie rozszerzać baz, gdyż nie ma obecnie na to etatów i  pieniędzy. Prezydent Krakowa w dostarczonej opinii na temat tego projektu zwrócił uwagę, że rozszerzenie listy podmiotów powinno spowodować rozszerzenie opłat o czynności wprowadzania do części opisowej ewidencji gruntów, budynków i lokalni danych obejmujących m.in. utworzenie nowej pozycji czy wykreślenie.

Negatywnie oceniono ponadto projekt ustaw o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz ustawy o muzeach (671/13-PiS, dotyczy ulg dla uczniów np. szkół polonijnych, nieposiadających legitymacji szkolnej), o zmianie ustawy o podatku od spadków i darowizn (727/13-RP, obniża stawki podatku, upraszcza system jego naliczania, ale spowoduje uszczuplenie dochodów JST).

Potrzebne rozwiązania

Pozytywną opinię uzyskały natomiast projekty o zmianie ustawy o funduszu sołeckim (733/13-PiS, dotyczy poprawy funkcjonowania funduszy sołeckich; z małą poprawką dotyczącą rozpatrzenia wniosku przez radę gminy z 30 do 60 dni), o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (723/13-RP, daje możliwość gminom określenia w tworzonych regulaminach szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, np. dotyczących selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na teranie nieruchomości, spraw związanych z usuwaniem błota i śniegu itp.; z poprawkami dotyczącymi pewnych sformułowań). Pozytywnie, ale warunkowo ustosunkowano się do projektu o zmianie ustawy o języku migowy i innych środkach komunikowania się (709/13-RP, przewiduje rozszerzenie grupy podmiotów zobowiązanych do wykonywania zadań określonych w tej ustawie na podmioty określone jako aparat pomocniczy organów administracji publicznej). Zdaniem członków Zarządu, jest to niewątpliwie potrzebne rozwiązanie, ale powoduje  poszerzenie zakresu zadań wykonywanych przez JST, dlatego w projekcie regulacji powinno być wskazane źródło jego finansowania zgodnie z ustawą o finansach publicznych.

Joanna Proniewicz
Rzecznik prasowy ZMP