DEREGULACJA – PROSIMY O UWAGI !
W załączeniu projekty zmian w ustawach dot. oświaty i pomocy społecznej, nakładających na samorządy gorset usztywnień, które nie pozwalają samodzielnie dostosować sposobu realizacji tych zadań własnych do lokalnych warunków.
Forum Od-nowa: Analiza ustaw o pomocy społecznej, systemie oświaty oraz wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pod kątem diagnozy i kierunków zmian dotyczących samodzielności organizatorskiej samorządów
Zwiększenie samodzielności organizatorskiej jednostek samorządu terytorialnego (jst) to jeden ze sposobów optymalizacji kosztów wspólnot oraz racjonalizacji zarządzania. Konkretne rekomendacje systemowe odnośnie elastyczności w kształtowaniu własnych struktur i sposobie realizacji zadań publicznych zaproponowano w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” i innych tekstach tego think tanku.
Różne ograniczenia samodzielności organizatorskiej jst zawierają się w całym polskim ustawodawstwie, które w drobiazgowy sposób reguluje funkcjonowanie wewnętrzne wspólnot. Limitowanie tej samodzielności uniemożliwia wypracowywanie lokalnych rozwiązań dla kwestii, za które odpowiadają jst oraz istotnie utrudnia współpracę międzysamorządową. Dla lepszej i efektywniejszej kosztowo realizacji zadań wskazane jest, by poszerzać samodzielność organizatorską samorządów w sposób, który respektowałby realizację celów stawianych przez prawodawcę w danej dziedzinie.
Do poniższej analizy zostały wybrane trzy akty prawne, zawierające jedne z najbardziej dolegliwych zapisów i dlatego im właśnie poświęcone będzie to opracowanie: ustawa o systemie oświaty (USO), ustawa o pomocy społecznej (UPS) oraz ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (UPZ). Właśnie w tych dziedzinach – rozległych i kosztownych – samorząd pełni najszersze funkcje usługowe, więc tu samodzielność byłaby najbardziej wskazana. W przyszłości można rozszerzyć zasięg stosowania podanych rekomendacji również na inne ustawy.
Przedstawiony tekst jest efektem konsultacji ze środowiskiem samorządowym i stanowi wersję kompromisową, różniącą się od wyjściowego dokumentu przygotowanego przez Forum Od-nowa.
I. Analiza ustawy o systemie oświaty pod kątem diagnozy i kierunków zmian dotyczących samodzielności organizatorskiej jst
Dokument zawiera syntetyczną ocenę ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (USO, Dz. U. z późn. zm.) oraz jej wybranych rozporządzeń w odniesieniu do stopnia samodzielności organizacyjnej jst.
1. Ustawa o szkołach – nie o zadaniach oświaty
Przepisy dotyczące samorządu w większości przypadków winny odnosić się nie do konkretnych jednostek organizacyjnych jst, lecz do samorządu jako takiego. To dane jst odpowiadają za realizację danego zadania publicznego, zaś jednostki organizacyjne mogą być tylko sposobem jego wykonania w zakresie określonym przez daną wspólnotę. Wskazuje na to choćby ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 9 ust. 1 mówi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
W USO nie sposób zrezygnować z odniesienia do istnienia wskazanych jednostek organizacyjnych. Wydaje się jednak, że nie ma w ustawie zbilansowania przepisów odnoszących się wprost do przedszkoli i szkół oraz do zadań jst w ogólności. Brakuje więc ogólnych regulacji odnoszących się do roli jst w zakresie zadań oświatowych od strony możliwości kreowania polityki oświatowej przez organ jst. W literaturze prawnej i oświatowej podkreśla się, że samorządy realizują lokalną politykę oświatową. Trudno jednak wskazać, jakiego rodzaju jest to polityka – czy ogranicza się do utrzymywania przedszkoli i szkół, czy związana jest też z wpływaniem na proces edukacji (oferta oświatowa). USO nie określa tego jednoznacznie.
2. Ustawa o obowiązkach podmiotów publicznych, a nie uprawnieniach klientów usługi publicznej
Cechą charakterystyczną USO jest opis systemu oświaty od strony obowiązków podmiotów publicznych – organów prowadzących szkoły i samych szkół, które mają obowiązek zapewnić, udostępnić, zorganizować itp. Powyższe rozwiązanie niesie ze sobą wady związane z kazuistyką przepisów USO, brakiem przejrzystości ustawy i ograniczeniem samodzielności jst. Obecny układ USO powoduje ograniczenie swobody jst na poziomie skomplikowania przepisów – wchodzi ona bowiem w materię w większości przypadków już uregulowaną w ustawie ustrojowej.
3. Mieszanka kompetencji
Układ USO powoduje, że utrudnione jest rozpoznanie kompetencji wszystkich wskazanych w ustawie podmiotów, umieszczonych w tym systemie. Dotyczy to zarówno sposobu opisu tych kompetencji, jak też niekonsekwentnego podziału na zadania. Należy oddzielić kwestie organizacyjne (i te przypisać organowi prowadzącemu) od kwestii edukacyjno/wychowawczych, które powinny być wykonywane przez organ prowadzący wspólnie z innym organami/podmiotami.
4. Brak swobody w wyborze sposobów realizacji zadań
Zmiany wymagają przepisy dotyczące:
4.1. Przekazywania szkół stowarzyszeniom. Konieczna jest rezygnacja z limitu liczby uczniów w szkole, powyżej którego nie można przekazać jej stowarzyszeniu. Druga kwestia to zniesienie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora o planowanym przekazaniu szkoły. Wystarczającym winno być samo zasięgnięcie opinii, która nie będzie wiążąca dla jst.
4.2. Tworzenia zespołów szkół. Należy dopuścić możliwość powstawania zespołów szkół tego samego typu.
4.3. Likwidacji szkół. Trzeba wprowadzić procedurę łączenia szkół bez konieczności przeprowadzania likwidacji. Dotyczy to m.in. tworzenia filii szkoły.
4.4. Procedury likwidacji szkół. Potrzeba wprowadzenia przepisu wskazującego wprost, iż zawiadomienie o likwidacji szkoły odbywa się poprzez umieszczenie informacji na BIP danej jst oraz w sposób zwyczajowo przyjęty i na zebraniu rodziców. Dotychczas wymagane jest bowiem indywidualne zawiadomienie rodziców uczniów, co komplikuje procedurę.
4.5. Form prowadzenia szkół i placówek. Ustawa o systemie oświaty winna umożliwiać organom jst w uzasadnionych przypadkach wybór innych niż jednostka budżetowa form prowadzenia szkół i placówek. Powinno to zależeć od lokalnych uwarunkowań. Dotychczas przepis w sposób jednoznaczny przesądza, iż przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane oraz prowadzone przez jst są jednostkami budżetowymi.
5. Równe standardy dla wszystkich szkół i przedszkoli publicznych
Należy przeanalizować system oświaty pod kątem wymagania jednakowych standardów minimalnych dla wszystkich szkół i przedszkoli publicznych, niezależnie od tego, czy organem prowadzącym jest samorząd, czy też nie. Dotyczy to zasad finansowania oraz wymagań dotyczących zasad organizowania zajęć. Należy wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli udzielanych dotacji dla szkół i placówek niepublicznych.
III. Analiza ustawy o pomocy społecznej pod kątem diagnozy i kierunków zmian dotyczących samodzielności organizatorskiej jst
1. Diagnoza
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia do niej istotnie ograniczają samodzielność organizacyjną jst, a więc realną zdolność organów samorządowych do kształtowania sposobu realizacji powierzonych im zadań publicznych. Nadmierny akcent położony jest na struktury organizacyjne pomocy społecznej: obowiązkowo działające i rozbudowane instytucje, pracowników, którzy muszą posiadać dokładnie określone wymagania kwalifikacyjne i występować w ściśle zdefiniowanych rolach, szczegółowe standardy i wymogi, a także liczne procedury. Formy prawnego ograniczania samodzielności organizacyjnej to:
- nakaz posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych, przede wszystkim urzędów pomocy społecznej (ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie i regionalnych ośrodków pomocy społecznej);
- przypisanie zadań publicznych własnych i zleconych bezpośrednio do instytucji;
- zakaz łączenia instytucji/działalności lub ograniczenie możliwości ich łączenia;
- przypisanie kompetencji organów administracji samorządowej (władczych lub procesowych) do zakresu zadań kierownika urzędu pomocy społecznej;
- przypisanie czynności w ramach realizacji zadań publicznych bezpośrednio do instytucji lub jej pracowników, zamiast do jst jako takiej;
- nakaz zatrudniania pracowników;
- nakaz posiadania określonych struktur wewnętrznych w instytucjach;
- zdefiniowane wymogi dla instytucji/działalności;
- zakaz zlecania przez jst zadań publicznych podmiotom zewnętrznym (zakaz outsourcingu);
- ograniczenie odpłatności za usługi.
Najbardziej znacząco ograniczona jest samodzielność organizacyjna gmin. Istniejące rozwiązania skutkują również niewielkimi możliwościami współpracy międzysamorządowej. Samorządy mają iluzoryczne prawo do organizowania pomocy społecznej, mimo że zgodnie z zapisami UPS wraz z administracją centralną powinny współkształtować tę politykę państwa.
2. Kierunki zmian
Samodzielność organizacyjna jst, obok zapewnienia odpowiednich źródeł finansowych, stanowi kluczowy warunek skutecznej realizacji zadań przez jst. Skutecznej, tj. dążącej do maksymalizacji zaspokojenia potrzeb usługobiorców przy wykorzystaniu danych zasobów. Nawet, jeżeli w danej sferze reguły ustawowe nie pozostawiają władzom lokalnym dużych kompetencji w zakresie wyboru adresatów i zakresu świadczonych usług (co ma miejsce w pomocy społecznej), większa samodzielność organizatorska może pozwolić na zmaksymalizowanie tej skuteczności. Dlatego postuluje się następujące zmiany:
- Zwiększanie samodzielności organizacyjnej jst powinno bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy „centrum” a samorządami. Administracja centralna ma tworzyć jedynie ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, zaś organy samorządowe odpowiadają za sposób realizowania usług: zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizowanie, planowanie, tworzenie, zlecanie, współfinansowanie i sprawozdawanie, a także naliczanie i wypłacanie świadczeń.
- Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do jst lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji.
- Samorządy powinny jedynie „zapewniać” realizację zadań pomocy społecznej. Nie może to oznaczać obowiązku „prowadzenia” lub „utrzymywania” instytucji. Większa elastyczność organizacyjna może pozwolić m.in. na realną współpracę międzysamorządową w pomocy społecznej.
- Jst będą mogły prowadzić urzędy pomocy społecznej, ale nastąpi likwidacja obowiązku ich posiadania przez gminy, powiaty i województwa. Te spośród samorządów, które zdecydują się na inną formułę realizowania zadań z dziedziny pomocy społecznej, powinny mieć możliwość wyboru podmiotu, któremu mogłyby przekazać prowadzenie takich instytucji. Oznacza to że np. dany ośrodek pomocy społecznej będzie mogła prowadzić organizacja pozarządowa, podmiot prywatny albo wspólnie parę gmin na mocy porozumienia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa powinien mieć ogólną możliwość przekazywania upoważnień innym osobom i podmiotom, ale ta możliwość nie powinna dotyczyć organizacji pozarządowych, realizujących powierzone zadania (jeżeli dotyczą one decyzji związanych z ustalaniem i udzielaniem świadczeń, w tym decyzji administracyjnych).
- Ustawa o pomocy społecznej i rozporządzenia do niej powinny mówić o standardach minimalnych. Jst mogłyby zapewniać usługi o wyższym niż minimalny standard, zgodnie z własnymi decyzjami i dostępnymi zasobami.
Konieczne jest wyważenie celów i zasad państwa, definiowanych w kategorii mierzalnych efektów oraz istnieniem minimalnych standardów i samodzielności samorządów w wypełnianiu tych ram. Zasadą powinno być regularne badanie satysfakcji różnych grup klientów pomocy społecznej, poprzedzone pilotażem pozwalającym na ustaleniu dla niego ogólnokrajowej metodologii. Położenie nacisku na sprawdzanie efektów realizacji zadań pozwala na odejście od nacisku na standardy lub ich bardziej elastyczne kształtowanie.
IV. Analiza ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pod kątem diagnozy i kierunków zmian odnośnie samodzielności organizatorskiej jst
Potrzeba przeprowadzania działań zwiększających samodzielność organizatorską jst dotyczy także relatywnie nowej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. 2011 Nr 149 poz. 887), która doskonale unaocznia nasilenie niekorzystnej tendencji do istotnego redukowania samodzielności organizatorskiej.
1. Diagnoza
Ograniczenie samodzielności organizatorskiej JST można na gruncie UPZ sprowadzić do 4 kwestii:
1. Przywoływanie ośrodka pomocy społecznej i powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz ich kierowników jako realizatorów zadania jst;
2. Zbyt szczegółowe regulowanie wewnętrznej organizacji placówek, w tym np. liczby dzieci;
3. Zbyt szczegółowe regulowanie wysokości kwot łożonych na opiekę nad dziećmi;
4. Zbyt szczegółowe regulowanie liczby i kompetencji zatrudnianych pracowników.
Grupują się one w 2 problemy: prymat instytucji – jednostek organizacyjnych nad samorządem i odgórne ustalanie limitów ilościowych lub finansowych dotyczących zadań jst.
2. Propozycje zmian
1. Nadrzędną i generalną propozycją zawartą w niniejszym opracowaniu jest likwidacja prawnego nakazu posiadania jednostek organizacyjnych jst jako obligatoryjnych wykonawców określonych zadań oraz umożliwienie każdej jednostce samorządowej podejmowania samodzielnej decyzji odnośnie wyboru ich realizatora. Pełną realizacją postulatu samodzielności organizatorskiej jst byłoby doprowadzenie do powstania zapisu, że samorząd usługę „zapewnia”, a nie „wykonuje”. W związku z tym konieczna jest:
1.1. Rezygnacja ze wskazywania w UPZ, że wykonawcą jakichkolwiek działań z zakresu, który ten akt prawny obejmuje, jest jednostka organizacyjna samorządu. Dotyczy to również jej pracowników lub/i kierownika. W miejsce tego proponuje się wpisanie podmiotu wykonującego daną usługę – może to być podmiot trzeciego sektora lub prywatny, ale również samorząd przy pomocy ustalonej struktury (także wspólnej z innymi samorządami) lub własnych stanowisk pracy.
1.2. Odejście od nadawania konkretnych kompetencji jednostkom organizacyjnym samorządu na rzecz przekazania ich bądź jst jako takiej, bądź podmiotowi realizującemu dane zadanie. W sytuacji, gdy te kompetencje są za szerokie i dotyczą zbyt istotnych dziedzin (np. przydzielanie rodzinie asystenta, z art. 11 ust. 4), powinny być w gestii jst jako takiej.
2. Z punktem 1 wiąże się kwestia poluzowania przepisów określających sposób zapewnienia usługi. Temu założeniu towarzyszą następujące rekomendacje:
2.1. Brak określania w ustawie szczegółowych przepisów dotyczących wskaźników liczbowych w ustalaniu ram dla działań jst – liczby dzieci objętych daną usługą, liczby godzin szkoleń pracowników itp.
2.2. Unikanie nadmiernie skonkretyzowanych opisów organizacji wewnętrznej danego typu placówki, których dobrą egzemplifikacją jest art. 24, jak również podawania punktów do umów zawieranych przez jst z poszczególnymi placówkami.
3. Zezwolenie jst na podejmowanie we własnym zakresie decyzji o liczbie pracowników w danej placówce, zamiast obecnego sztywnego podawania wskaźników zatrudnienia, a także – w niektórych przypadkach – odstąpienie od sporządzania zbyt precyzyjnej listy kompetencji danego typu pracownika.
4. Dodatkowy, choć nie mniej istotny punkt to podział kompetencji – zwłaszcza w dziedzinie kontroli i nadzoru – pomiędzy ministra, wojewodę, marszałka, starostę i wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Postulowane byłoby danie organom wykonawczym jst większych uprawnień, gdyż to one odpowiadają przed mieszkańcami za prowadzenie i efekty dostarczenia usług. Uzupełnienie tego wniosku stanowiłoby stworzenie wskaźników mierzących jakość wykonanej usługi.
