Stanowisko Zarządu Związku Miast Polskich
w sprawie projektu ustawy
o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw

    Proponowane w projekcie regulacje dotyczą kwestii o różnym znaczeniu i charakterze:

a) ważnych zagadnień ustrojowych samorządu terytorialnego, w tym form współdziałania różnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego,

b) kilku bieżących kwestii kompetencyjnych i technicznych,

c) zwiększenia partycypacji mieszkańców w działaniach JST.

   1. Regulacje o znaczeniu ustrojowym:

Do najważniejszych spraw o znaczeniu ustrojowym, ujętych w projekcie, należy zaliczyć:

1)   przywrócenie znaczenia klauzul generalnych samorządu terytorialnego, coraz częściej pomijanych w procesie legislacyjnym i w orzecznictwie;

2)   zmianę formuły absolutorium dla organów wykonawczych JST (oddzielenie ab-solutorium budżetowego od oceny politycznej);

3)   zniesienie zakazu łączenia mandatu samorządowego z mandatem senatora (od następnych wyborów); stworzy to szansę pośredniego urzeczywistnienia ostatniego niezrealizowanego postulatu ustrojowego z programu Samorządna Rzeczpospolita (senat – izba samorządowa); oczywiście nie domagamy się immunitetu dla działalności samorządowej ewentualnych senatorów z mandatem samorządowym;

4)   przywrócenia stowarzyszeniom JST utraconego prawa reprezentowania swoich członków przed Trybunałem Konstytucyjnym i sądami administracyjnymi.

  Rozwiązanie tych ważnych spraw było od dawna postulowane przez ZMP i inne środowiska samorządowe, dlatego należy je poprzeć.

    2. Nowe formy współdziałania różnych rodzajów JST:

  Jednym z niedostatków polskiego systemu samorządowego jest brak pewnych form współdziałania między różnymi JST w obowiązujących aktach prawnych.

  Obecnie mamy w Polsce dwie ustawowe formy współdziałania przy realizowaniu zadań przez JST: związki i porozumienia międzygminne. Instytucje te, powstałe na początku reformy gminnej, mają swój bardzo konkretny kształt, dostosowany do potrzeb wynikających ze sformułowanego wówczas celu ich tworzenia – wspólnej realizacji zadań gmin. Dodatkowo wykorzystywane są dwie inne formy: stowarzyszenia oraz spółki, ale mają one swoją specyfikę i nie stwarzają wystarczających możliwości zintegrowanej współpracy w różnych sektorach usług i dziedzinach rozwoju.

  Nowe wyzwania, zwłaszcza w zakresie programowania i wdrażania zintegrowanych stra-tegii rozwoju, wymagają form organizacyjno-prawnych, które umożliwią wspólną (multilevel governance), partnerską realizację podejmowanych zadań. Taką formą, znacznie silniejszą niż stowarzyszenia, a jednocześnie znacznie bardziej elastyczną niż związki międzygminne, są zaproponowane w projekcie zespoły współpracy terytorialnej. Forma ta może być wykorzystana również na obszarach metropolitalnych.

 Drugi zestaw form prawnych, zaproponowanych w projekcie, polega na stworzeniu płasz-czyzn współdziałania o charakterze dobrowolnej koordynacji:

- między gminami a właściwym powiatem (konwent powiatowy),

- między samorządami lokalnymi a województwem (konwent wojewódzki).

  Znaczenie tych rozwiązań jest szczególnie ważne w polskich warunkach ustrojowych, po wprowadzeniu zakazu łączenia mandatów samorządowych w różnych rodzajach JST.

  Te rozwiązania są możliwe do przyjęcia tylko w takiej formie, która zapewni rzeczy-wistą dobrowolność współdziałania i wyeliminuje ewentualne możliwości narzu-cenia opinii (poglądu) jednych uczestników innym.

    3. Bieżące kwestie kompetencyjne

  Do najważniejszych spraw kompetencyjnych, zawartych w projekcie, trzeba zaliczyć:

- możliwość przejęcia przez burmistrza (prezydenta) zarządzania drogami (ulicami) powiatowymi i wojewódzkimi w granicach miast nie mających praw powiatu,

- wprowadzenie możliwości uchwalenia studium ramowego dla obszaru zespołu współ-pracy terytorialnej.

    4. Zwiększenie partycypacji mieszkańców w działalności JST

  Rozdziały dotyczące tego zagadnienia miały w pierwszych wersjach projektu formę, która była skrajnie zła, niemożliwa do przyjęcia, a nawet nieodpowiedzialna, ponieważ groziła zablokowaniem normalnego funkcjonowania ustawowych organów oraz administracji sa-morządowej. Zapisy, mimo że znacznie uelastycznione, są nadal zbyt sztywne i niepotrzeb-nie ingerują w samodzielność organów JST co do sposobu zorganizowania różnych form par-tycypacji obywateli w życiu gminy czy powiatu. Sam fakt wprowadzania w tym zakresie odgórnych regulacji stoi w sprzeczności z pojęciem samorządu. Wynika z niego prze-cież wprost zasada, że społeczność lokalna sama urządza sposób swego funkcjonowania.

  W ciągu prawie 22 lat istnienia odrodzonego samorządu w gminach społeczności lokalne same wypracowały i utrwaliły funkcjonowanie takich metod udziału obywateli jak:

- jednostki pomocnicze (sołectwa, osiedla, dzielnice),

- współpraca z organizacjami pozarządowymi (ustawa o działalności pożytku publicznego i inne),

- młodzieżowe rady miast i wiele innych ciał konsultacyjnych przy organach JST,

- bardzo różnorodne formy konsultacji społecznych,

- obywatelskie inicjatywy uchwałodawcze (zapisane w statutach wielu miast, a także pew-nej liczby gmin i jednego powiatu).

  Instytucja sformalizowanego wysłuchania obywatelskiego stanowi pewną nowość, jednak obowiązujące przepisy, które gwarantują pełną jawność działania organów JST, jak również udział obywateli w posiedzeniach organów stanowiących a także niektórych procedurach, są wystarczające, by zapewnić każdemu obywatelowi możliwość wysłuchania go na różnych etapach prac.

  Istniejące przepisy umożliwiają obywatelowi zawsze i w każdej sprawie skierowanie do or-ganów JST zapytań, zobowiązując je do udzielenia odpowiedzi w stosownym czasie. Nie ma więc potrzeby wprowadzania instytucji nazwanej w projekcie „zapytaniem obywatelskim”.

  Biorąc powyższe pod uwagę prosimy o wyłączenie z projektu ustawy rozdziałów do-tyczących partycypacji obywateli i skreślenie z tytułu ustawy słów: „o wzmocnie-niu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego”.

   Dodatkowo wskazujemy niestosowność takiego sformułowania tytułu: żadna ustawa nie wzmocni udziału obywateli w życiu publicznym. O swoim udziale w jakimkolwiek działaniu publicznym obywatel decyduje sam. Ustawa mogłaby co najwyżej dotyczyć „niektórych form udziału mieszkańców”.

  Zwracamy przy tym uwagę, że ustawa w proponowanym kształcie - mimo uelastycznienia w stosunku do pierwszej wersji - w praktyce ograniczy samodzielność społeczności lokal-nych w organizowaniu zasad swego funkcjonowania, poprzez narzucenie wciąż zawartych w projekcie ram formalno-proceduralnych. Gdyby takie przepisy zostały uchwalone, zmusiły-by one część tych jednostek, które wprowadziły już podobne rozwiązania w swoich statu-tach i innych aktach prawa miejscowego, do zmiany przyjętych procedur i metod, a nawet do rezygnacji z niektórych form, co oznaczałoby zniweczenie części dorobku polskiej de-mokracji lokalnej. Dałyby one także asumpt do obserwowanego już teraz niekiedy zacho-wania organów nadzoru, które kwestionują pewne formy udziału obywateli w życiu gminy na podstawie argumentu, że nie ma ich w ustawie. Są to postawy odosobnione, świadczące o niekompetencji i ignorancji tych organów, jednak się zdarzają (np. w dolnośląskim i war-mińsko-mazurskim). Można założyć, że gdyby ustawa wskazała – jak w projekcie – pewne formy konsultacji, inne byłyby natychmiast kwestionowane jako niezgodne z prawem.

  Dlatego Związek Miast Polskich nie poprze projektu ustawy w proponowanym kształcie. Uważamy, że projekt zawierający ważne rozwiązania dotyczące spraw ustrojowych i kompetencyjnych, powinien zostać skierowany do Sejmu bez kontrowersyjnej części o odgórnym wzmocnieniu udziału obywateli w życiu społeczności lokalnych.

    5. Wnioski o uzupełnienie projektu:

1. Zgodnie z naszymi wcześniejszymi postulatami, w ustawie powinien znaleźć się także przepis, że starosta przekazuje burmistrzowi miasta (na jego wniosek) uprawnienia do zarządzania ruchem w granicach miasta. Ulice miasta stanowią jeden system prze-mieszczania się mieszkańców i przyjezdnych, dlatego powinny mieć jednego gospodarza, który będzie zarządzał całym systemem (ulicami i ruchem na nich).

2. W projekcie należy umieścić zapis, który umożliwiłby miastom „prezydenckim” występo-wanie z wnioskiem do Rady Ministrów o nadanie statusu miasta na prawach powiatu. Uzasadnieniem jest przede wszystkim casus Wałbrzycha, który najpierw (już po reformie po-wiatowej) zrezygnował z tego statusu, a potem go odzyskał, mimo braku stosownych zapi-sów. Wystarczyła więc dobra „wola polityczna”, której niestety odmawia się innym miastom.

3. Zwracamy się do Prezydenta RP o rozważenie możliwości objęcia obecną inicjatywą legis-lacyjną problemu godnego zabezpieczenia (w pewnym sensie osłony socjalnej) osób, które przez kilka kadencji pełniły funkcję organu wykonawczego gminy. Przez te lata i przy obec-nym obciążeniu każda z tych osób w praktyce traci swoje kompetencje w poprzednio wyko-nywanym zawodzie, a ponadto podlega także rocznym ograniczeniom wynikającym z ustawy „antykorupcyjnej”. Sprawa ta jest już przedmiotem różnych dyskusji, podczas których poja-wiła się m.in. propozycja, aby kwartalna dziś odprawa obejmowała tyle kwartałów, ile kadencji dana osoba pełniła swoją funkcję.

  Sanok, 29 stycznia 2012 r.                                                  Za Zarząd Związku

                                                                                         (-) Ryszard Grobelny

                                                                                           PREZES ZWIĄZKU